中華人民共和國(guó)最高人民法院
民 事 判 決 書(shū)
（2019）最高法民終695號(hào)
上訴人（一審被告）：涼州區(qū)交通運(yùn)輸局。住所地：甘肅省武威市涼州區(qū)宣武街文海路交通運(yùn)輸大廈。
負(fù)責(zé)人：韓文天，該局局長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：任建偉，甘肅達(dá)而成律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：雷亞明，甘肅達(dá)而成律師事務(wù)所律師。
被上訴人（一審原告）：甘肅金程建筑工程有限責(zé)任公司。住所地：甘肅省武威市涼州區(qū)東大街鐘樓巷**號(hào)。
法定代表人：鄧開(kāi)學(xué)，該公司總經(jīng)理。
委托訴訟代理人：王海雷，北京市海勤律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：趙慶年，甘肅縱橫律師事務(wù)所律師。
被上訴人（一審被告）：武威交通投資（集團(tuán)）有限公司。住所地：甘肅省武威市涼州區(qū)天豐街文海路交通大廈**室。
法定代表人：梁開(kāi)軍，該公司董事長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：王祖國(guó)，甘肅金城律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：劉鑫，甘肅金城律師事務(wù)所律師。
一審被告：武威市交通運(yùn)輸局。。住所地：甘肅省武威市涼州區(qū)天豐街文海路交通大廈**樓
負(fù)責(zé)人：趙國(guó)祥，該局局長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：王正明，甘肅金城律師事務(wù)所律師。
上訴人涼州區(qū)交通運(yùn)輸局（以下簡(jiǎn)稱涼州區(qū)交通局）因與被上訴人甘肅金程建筑工程有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱金程公司）、武威交通投資（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱武威交投公司）、武威市交通運(yùn)輸局（以下簡(jiǎn)稱武威市交通局）建設(shè)工程施工合同糾紛一案，不服甘肅省高級(jí)人民法院（2017）甘民初171號(hào)民事判決，向本院提起上訴。本院于2019年4月25日立案后，依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理。涼州區(qū)交通局委托訴訟代理人任建偉、雷亞明，金程公司委托訴訟代理人王海雷、趙慶年，武威交投公司委托訴訟代理人王祖國(guó)、劉鑫，武威市交通局委托訴訟代理人王正明參加訴訟。訴訟中，涼州區(qū)交通局申請(qǐng)撤回對(duì)武威市交通局的上訴，本院予以準(zhǔn)許。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
涼州區(qū)交通局上訴請(qǐng)求：1.撤銷一審判決，改判駁回金程公司對(duì)其提出的訴訟請(qǐng)求或發(fā)回重審；2.訴訟費(fèi)由金程公司、武威市交通局、武威交投公司承擔(dān)。事實(shí)和理由：第一，一審判決認(rèn)定事實(shí)不清。1.本案工程系案外人武威榮華工貿(mào)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱榮華公司）自建項(xiàng)目。榮華公司于2014年年底將工程發(fā)包給金程公司，金程公司2015年年初開(kāi)工建設(shè)。榮華公司在建設(shè)中因缺乏資金，為爭(zhēng)取國(guó)家補(bǔ)助資金，將項(xiàng)目上報(bào)武威市交通局，由該局申請(qǐng)國(guó)家及省上專項(xiàng)補(bǔ)助資金。2.武威市交通局是項(xiàng)目業(yè)主。根據(jù)《武威市發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程可行性研究報(bào)告的批復(fù)》《武威市交通運(yùn)輸局關(guān)于下達(dá)金榮沙漠生態(tài)公路建設(shè)計(jì)劃的通知》《武威市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于武威市交通建設(shè)有限責(zé)任公司金榮沙漠生態(tài)公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的批復(fù)》，本案工程可行性研究報(bào)告的編制及項(xiàng)目立項(xiàng)均由武威市交通局負(fù)責(zé)，發(fā)改及土地部門明確將武威市交通局列為項(xiàng)目業(yè)主及土地使用人，武威市環(huán)境保護(hù)局的環(huán)評(píng)批復(fù)針對(duì)的亦是負(fù)責(zé)武威市級(jí)層面公路建設(shè)任務(wù)的武威市交通建設(shè)有限責(zé)任公司。武威市交通局是項(xiàng)目業(yè)主及發(fā)包方，資金來(lái)源由該局申請(qǐng)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，不足部分由該局多渠道籌措解決。該局也安排武威交投公司支付了2660萬(wàn)元的工程款。金程公司一審也明確認(rèn)可業(yè)主是武威市交通局。3.涼州區(qū)交通局受武威市交通局委托簽訂合同?！段渫邪l(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程可行性研究報(bào)告的批復(fù)》《武威市交通運(yùn)輸局關(guān)于下達(dá)金榮沙漠生態(tài)公路建設(shè)計(jì)劃的通知》可證明涼州區(qū)交通局受武威市交通局委托與金程公司簽訂合同。涼州區(qū)交通局僅按武威市交通局委托對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，收到武威市交通局爭(zhēng)取的補(bǔ)助資金后，轉(zhuǎn)交金程公司。第二，一審判決采信證據(jù)不當(dāng)。一審判決認(rèn)定付款條件成就，采信《工程造價(jià)編制報(bào)告》認(rèn)定工程款，處理不當(dāng)。《工程造價(jià)編制報(bào)告》系金程公司自行委托編制，本案工程在招投標(biāo)時(shí)無(wú)獲批準(zhǔn)的施工圖設(shè)計(jì)文件，無(wú)法進(jìn)行工程量、工程款預(yù)算，《武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程（涼州段）（第一標(biāo)段）施工合同》（以下簡(jiǎn)稱《施工合同》）及《工程量清單》亦是為爭(zhēng)取財(cái)政資金編制的虛假文件，故《工程造價(jià)編制報(bào)告》無(wú)合法基礎(chǔ)，無(wú)法真實(shí)反映實(shí)際工程量和已完工程價(jià)款，不能作為定案依據(jù)。另，工程款應(yīng)扣除榮華公司完成的路基部分。第三，一審判決適用法律錯(cuò)誤?！妒┕ず贤废禑o(wú)效合同，工程存在質(zhì)量問(wèn)題，至今仍未竣工驗(yàn)收，且金程公司無(wú)證據(jù)證明工程已實(shí)際交付并投入使用。本案不符合《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱建設(shè)工程施工合同司法解釋）第二條規(guī)定的“建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格”的情形，一審判決參照合同約定判令涼州區(qū)交通局支付工程價(jià)款，適用法律錯(cuò)誤。
金程公司辯稱，1.涼州區(qū)交通局經(jīng)政府審批確定為工程建設(shè)單位，金程公司經(jīng)招標(biāo)確定為施工單位，無(wú)證據(jù)證明是榮華公司將本案工程發(fā)包給金程公司?！段渫ê疆a(chǎn)業(yè)基地和金榮沙漠生態(tài)公路建設(shè)進(jìn)展情況匯報(bào)》只能證明榮華公司前期參與了路基土石方工程。工程后期均由政府部門主導(dǎo)實(shí)施，建設(shè)資金也由政府部門籌措。2.涼州區(qū)交通局一方面主張本案工程屬榮華公司自建項(xiàng)目，一方面又主張工程業(yè)主是武威市交通局，前后矛盾，推卸責(zé)任。本案證據(jù)可以證明工程建設(shè)單位是涼州區(qū)交通局。3.根據(jù)一審法院、鑒定機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)勘查的情況，以及監(jiān)理單位對(duì)已完工程量確認(rèn)的情況，金程公司已完成路基、路面、涵洞工程，后續(xù)附屬工程因涼州區(qū)交通局支付工程款不到位，金程公司無(wú)力完工。中鼎譽(yù)潤(rùn)工程咨詢有限公司（以下簡(jiǎn)稱中鼎公司）出具的《工程造價(jià)編制報(bào)告》扣除了未施工內(nèi)容，確定的已完工程造價(jià)在工程招投標(biāo)預(yù)算范圍內(nèi)，亦在《施工合同》約定的價(jià)款范圍內(nèi)。涼州區(qū)交通局無(wú)證據(jù)證明《工程造價(jià)編制報(bào)告》錯(cuò)誤或虛假，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。4.現(xiàn)場(chǎng)照片、相關(guān)新聞報(bào)道證明工程已投入使用，具備付款條件，一審法院適用建設(shè)工程施工合同司法解釋第二條的規(guī)定判令涼州區(qū)交通局支付工程款及利息并無(wú)不當(dāng)。5.無(wú)證據(jù)證明本案工程存在質(zhì)量問(wèn)題，現(xiàn)場(chǎng)勘查時(shí)發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量瑕疵系涼州區(qū)交通局未盡養(yǎng)護(hù)管理職責(zé)造成。
武威交投公司辯稱，武威交投公司未與金程公司簽訂合同，金程公司一審提交的證據(jù)證明涼州區(qū)交通局實(shí)際參與了項(xiàng)目水土保持方案的報(bào)送，以建設(shè)單位身份取得了《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》，主持開(kāi)展了投招標(biāo)工作，與金程公司簽訂了《施工合同》。武威交投公司既未參與項(xiàng)目審批及招標(biāo)工作，亦非合同主體，不應(yīng)承擔(dān)付款責(zé)任。本案項(xiàng)目是時(shí)任武威市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為榮華公司爭(zhēng)取補(bǔ)助資金未批先建的項(xiàng)目，與武威交投公司無(wú)關(guān)。請(qǐng)求二審法院撤銷一審判決，將本案移送紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)先行查處。
武威市交通局述稱，1.招標(biāo)公告、中標(biāo)公示、中標(biāo)通知書(shū)及《施工合同》均可證明涼州區(qū)交通局是建設(shè)單位。武威市交通局未編制招標(biāo)文件，未確定投標(biāo)人資格，亦未簽訂合同，不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)付款責(zé)任。2.本案屬建設(shè)工程施工合同糾紛，是平等主體之間的權(quán)利義務(wù)糾紛，即使發(fā)改部門批復(fù)武威市交通局是項(xiàng)目業(yè)主，但批復(fù)適用于上級(jí)答復(fù)下級(jí)的行政請(qǐng)示事項(xiàng)，并不能設(shè)立民事權(quán)利義務(wù)?！妒┕ず贤肥菦鲋輩^(qū)交通局與金程公司簽訂，發(fā)改部門的批復(fù)不能突破合同相對(duì)性。3.本案項(xiàng)目是時(shí)任武威市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為榮華公司爭(zhēng)取補(bǔ)助資金未批先建的項(xiàng)目，可能涉嫌刑事犯罪，請(qǐng)求將本案移送紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)依法查處。
金程公司向一審法院提起本案訴訟，請(qǐng)求涼州區(qū)交通局、武威市交通局、武威交投公司共同支付工程進(jìn)度款18580萬(wàn)元及利息735萬(wàn)元（利息自工程完工之日起按中國(guó)人民銀行同期貸款利率計(jì)算至起訴時(shí)，后息隨本清）。
一審法院查明事實(shí)：2015年7月14日，武威市交通局向古浪縣交通運(yùn)輸局（以下簡(jiǎn)稱古浪縣交通局）、涼州區(qū)交通局發(fā)出武交發(fā)（2015）162號(hào)《武威市交通局關(guān)于由武威交投公司建設(shè)計(jì)劃的通知》，明確本案工程已列入武威市農(nóng)村公路路網(wǎng)縣道網(wǎng)調(diào)整規(guī)劃，為確保順利實(shí)施，項(xiàng)目KO+000-Kl1+000段由古浪縣交通局作為建設(shè)單位，K11+000-K43+000段由涼州區(qū)交通局作為建設(shè)單位。同年7月15日，武威市交通局向武威交投公司發(fā)出武交發(fā)（2015）162號(hào)《武威市交通局關(guān)于由武威交投公司建設(shè)管理金榮沙漠生態(tài)公路項(xiàng)目的通知》，明確本案工程已列入武威市農(nóng)村公路路網(wǎng)縣道網(wǎng)調(diào)整計(jì)劃，由武威交投公司作為工程項(xiàng)目法人，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資和項(xiàng)目管理工作。項(xiàng)目KO+000-Kl1+000段由古浪縣交通局具體實(shí)施，K11+000-K43+000段由涼州區(qū)交通局具體實(shí)施。武威交投公司要按照相關(guān)規(guī)定督促縣區(qū)交通局組建項(xiàng)目管理辦公室，健全管理機(jī)構(gòu)，完善相關(guān)管理制度，切實(shí)做好建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量安全管理和交竣工驗(yàn)收工作。在項(xiàng)目建設(shè)中，要嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制，確保工程質(zhì)量。
2015年7月27日，武威市涼州區(qū)人民政府就金榮沙漠生態(tài)公路建設(shè)等項(xiàng)目形成《武威通航產(chǎn)業(yè)基地和金榮沙漠生態(tài)公路建設(shè)進(jìn)展情況匯報(bào)》，并呈送市委領(lǐng)導(dǎo)。匯報(bào)材料涉及金榮沙漠生態(tài)公路部分的內(nèi)容如下：金榮沙漠生態(tài)公路項(xiàng)目估算總投資5.2億元，兩段估算投資3.84億元。該公路于2015年開(kāi)工建設(shè)，2月底榮華公司組織完成全線路基土石方工程。2015年4月中旬至5月，由涼州區(qū)組織實(shí)施完成了涼州段天然砂礫路面墊層工程，7月中旬完成了北端5公里水泥混凝土路面。涼州段尚有27公里，目前正在組織施工單位進(jìn)行鋪筑工程。計(jì)劃籌措資金1.588億元，目前已到位960萬(wàn)元。7月底前區(qū)政府籌措1000萬(wàn)元，協(xié)調(diào)市交通局解決960萬(wàn)元。8月區(qū)財(cái)政再籌措2000萬(wàn)元，榮華公司擔(dān)保協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)為施工企業(yè)貸款5000萬(wàn)元。區(qū)交通局向省上爭(zhēng)取補(bǔ)助資金1920萬(wàn)元，區(qū)國(guó)土局計(jì)劃通過(guò)蘭州新區(qū)異地占補(bǔ)平衡土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目落實(shí)5000萬(wàn)元。按推進(jìn)計(jì)劃，9月30日之前完成水泥混凝土路面鋪筑工程。
2015年9月14日，涼州區(qū)交通局作為建設(shè)單位領(lǐng)取了本案工程《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》。2015年10月11日，武威市發(fā)展和改革委員會(huì)向武威市交通局發(fā)送武發(fā)改交通（2015）815號(hào)《武威市發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于武威市生態(tài)公路工程可行性研究報(bào)告的批復(fù)》。批復(fù)內(nèi)容如下：“項(xiàng)目估算總投資57088.8547萬(wàn)元。資金來(lái)源：由你局申請(qǐng)國(guó)家和省上專項(xiàng)補(bǔ)助資金，不足部分由你局多渠道籌措解決。項(xiàng)目業(yè)主為武威市交通局。項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及與工程建設(shè)有關(guān)的重要材料采購(gòu)等，嚴(yán)格遵循《甘肅省招標(biāo)投標(biāo)條例》有關(guān)規(guī)定。”2015年12月31日，武威市環(huán)境保護(hù)局向武威市交通建設(shè)有限責(zé)任公司發(fā)出武市環(huán)開(kāi)發(fā)（2015）151號(hào)《武威市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于武威市交通建設(shè)有限責(zé)任公司金榮沙漠生態(tài)公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的批復(fù)》，明確為加快建設(shè)甘肅國(guó)際陸港產(chǎn)業(yè)園、長(zhǎng)慶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、榮華現(xiàn)代綠洲生態(tài)移民農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地發(fā)展，決定建設(shè)金榮沙漠生態(tài)公路工程，項(xiàng)目建設(shè)可行，同意批復(fù)。2016年1月19日，武威市水土保持工作站向涼州區(qū)交通局發(fā)出《武威市水土保持工作站關(guān)于武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告書(shū)的批復(fù)》，批復(fù)本案項(xiàng)目通過(guò)技術(shù)審查。2016年7月28日，武威市國(guó)土資源局向武威市交通局發(fā)出武國(guó)土資耕發(fā)（2016）26號(hào)《武威市國(guó)土局關(guān)于金榮沙漠生態(tài)公路建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的意見(jiàn)》，主要內(nèi)容為：“預(yù)審意見(jiàn)如下：……2015年該項(xiàng)目經(jīng)武威發(fā)改委立項(xiàng)批復(fù)，同意項(xiàng)目建設(shè)。該項(xiàng)目已列入涼州區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃表中，同意推薦的選址方案……補(bǔ)充耕地采用委托方式，按照《甘肅省人民政府關(guān)于印發(fā)甘肅省征地補(bǔ)償區(qū)片綜合地價(jià)及甘肅省征地補(bǔ)償統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的通知》（甘政發(fā)（2012）151號(hào)）已將征地補(bǔ)償安置費(fèi)用足額列入工程概算……同意項(xiàng)目實(shí)施。本項(xiàng)目用地預(yù)審文件有效期為兩年，本文件有效期至2018年7月28日?！?/div>
2015年11月3日，涼州區(qū)交通局作為招標(biāo)單位，就武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程（涼州段）在武威市公共資源交易網(wǎng)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。招標(biāo)內(nèi)容為第一標(biāo)段公路工程施工，第二標(biāo)段公路工程監(jiān)理。資金來(lái)源為地方自籌及申請(qǐng)國(guó)家專項(xiàng)補(bǔ)助資金。2015年12月8日，武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程（涼州段）中標(biāo)公示，一標(biāo)段中標(biāo)單位為金程公司，中標(biāo)造價(jià)285504945元，二標(biāo)段中標(biāo)單位為武威宏業(yè)建設(shè)監(jiān)理咨詢有限公司。12月12日，金程公司取得武威市金榮沙漠生態(tài)公路工程（涼州段）（施工標(biāo)段）施工招標(biāo)中標(biāo)通知書(shū)，通知書(shū)載明開(kāi)工時(shí)間2015年12月12日，竣工時(shí)間2017年12月10日，承包方式包工包料，項(xiàng)目業(yè)主單位為涼州區(qū)交通局。
2015年12月13日，涼州區(qū)交通局作為業(yè)主與金程公司簽訂《施工合同》。合同約定工程全長(zhǎng)33.382公里，范圍為K10+100-K43+982，按二級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，路基寬16米，全幅式水泥混凝土路面。根據(jù)工程量清單所列的預(yù)計(jì)數(shù)量和單價(jià)或總額價(jià)計(jì)算合同總價(jià)為285504945元。業(yè)主立約保證按照合同規(guī)定的時(shí)間和方式向承包人支付合同價(jià)款。業(yè)主如上給承包人支付工程價(jià)款，承包人立約保證在各方面按照合同文件的規(guī)定承擔(dān)本合同工程的實(shí)施和完成及其缺陷的修復(fù)。合同工程工期為730日歷天。約定下列文件應(yīng)視為構(gòu)成并作為閱讀和理解《施工合同》的組成部分，即：（a）本合同協(xié)議書(shū)及附件（含合同談判中澄清文件）；（b）中標(biāo)通知書(shū)；（c）投標(biāo)書(shū)及投標(biāo)書(shū)附錄（含承包人在評(píng)標(biāo)期間遞交和確認(rèn)并經(jīng)業(yè)主同意的對(duì)有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充資料和澄清文件等，如果有）；（d）合同專用條款（含數(shù)據(jù)表和招標(biāo)文件補(bǔ)遺書(shū)中與此有關(guān)的部分，如果有）；（e）合同通用條款；（f）技術(shù)規(guī)范（含招標(biāo)文件補(bǔ)遺書(shū)中與此有關(guān)的部分，如果有）等?！妒┕ず贤肺磳?duì)付款期限及進(jìn)度進(jìn)行約定，未明確專用條款內(nèi)容。涼州區(qū)交通局招標(biāo)文件中B項(xiàng)目專用條款數(shù)據(jù)表明確，缺陷責(zé)任期自實(shí)際交工之日起計(jì)算1年。開(kāi)工預(yù)付款金額及進(jìn)度付款證書(shū)最低限額均未予明確。質(zhì)量保證金百分比為月支付額的5%。工程及工程設(shè)備是否進(jìn)行試運(yùn)行明確為“否”。保修期自實(shí)際交工日期起計(jì)算1年。
2016年11月16日，金程公司形成《金榮沙漠生態(tài)公路完成情況的說(shuō)明》，對(duì)涼州段路線基本情況進(jìn)行確認(rèn)，并明確已完成路基路面工程，防護(hù)、標(biāo)志標(biāo)線工程正在準(zhǔn)備階段，武威宏業(yè)建設(shè)監(jiān)理咨詢有限公司在該說(shuō)明上加蓋公章。2017年8月10日，金程公司訴前委托中鼎公司制作了《工程造價(jià)編制報(bào)告》。該報(bào)告明確：根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)勘查，施工單位截止2017年8月5日已完成該項(xiàng)目路基、路面及涵洞工程。依據(jù)招標(biāo)工程量清單，邊溝、排水溝、護(hù)坡、防護(hù)欄、交通標(biāo)志牌、路面標(biāo)線工程均未施工。按施工單位現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際完成的工程量，依據(jù)投標(biāo)文件內(nèi)施工單位按工程量清單填報(bào)的單價(jià)及總價(jià)確認(rèn)工程造價(jià)為249028600元。2015年12月31日，武威日?qǐng)?bào)等新聞媒體登載《金榮沙漠生態(tài)公路一瞥》等通訊報(bào)道，報(bào)道金榮沙漠生態(tài)公路2015年1月開(kāi)工建設(shè)，11月底全部完工。2017年3月，武威市政府網(wǎng)、每日甘肅網(wǎng)發(fā)布了提及金榮沙漠生態(tài)公路建成通車的文章。
一審法院對(duì)榮華公司法定代表人張嚴(yán)德進(jìn)行了調(diào)查詢問(wèn)。張嚴(yán)德述稱：“案涉公路是我公司用自有機(jī)械推了幾個(gè)月沙丘，沙丘推完再?zèng)]有管過(guò)。涼州區(qū)和市上商量政府修路，我?guī)兔o施工隊(duì)伍擔(dān)保貸款，沙丘推平后的現(xiàn)狀交給政府。政府進(jìn)行招投標(biāo)，就推沙費(fèi)用，金程公司先做到預(yù)算里，再給我。我公司墊資修建的是天億大道、榮生大道、榮華大道，與金榮沙漠生態(tài)公路無(wú)關(guān)?！?018年5月29日，一審法院組織各方當(dāng)事人前往現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘察，發(fā)現(xiàn)所有交通路標(biāo)牌未予設(shè)置，路基距地面超過(guò)3米的部分未做防護(hù)，路面路肩未做，部分路面存在裂縫、有拱起現(xiàn)象，局部有起皮露骨、斷板現(xiàn)象。2015年7月至2016年9月，武威交投公司共計(jì)轉(zhuǎn)給涼州區(qū)交通局工程借款2660萬(wàn)元。至本案訴訟前，金程公司收到?jīng)鲋輩^(qū)交通局轉(zhuǎn)付工程款9420萬(wàn)元。
一審法院總結(jié)了本案的三個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，并作如下評(píng)判：
（一）《施工合同》效力的確定
根據(jù)建設(shè)工程施工合同司法解釋第一條的規(guī)定，建設(shè)工程施工合同具有“建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的”情形的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定認(rèn)定無(wú)效。本案工程屬使用國(guó)有資金進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，屬于《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》第三條規(guī)定必須進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目。本案公路于2015年初開(kāi)工建設(shè)，2015年11月進(jìn)行招投標(biāo)，2015年12月簽訂《施工合同》，先施工后招標(biāo)，存在先定后招、明招暗定情形，明顯違反招投標(biāo)規(guī)定。因此，本案《施工合同》違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，系無(wú)效合同。
（二）付款條件是否具備、付款請(qǐng)求應(yīng)否支持
關(guān)于付款條件是否具備。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查，截止2017年8月5日，金程公司已完成路基、路面及涵洞工程。招標(biāo)工程量清單中邊溝、排水溝、護(hù)坡、防護(hù)欄、交通標(biāo)志牌、路面標(biāo)線工程均未施工?，F(xiàn)場(chǎng)已有車輛通行。雙方當(dāng)事人提供的通訊報(bào)道內(nèi)容也能反映工程已開(kāi)始使用的事實(shí)。工程雖未結(jié)算，但已經(jīng)通車使用，現(xiàn)因合同無(wú)法繼續(xù)履行，對(duì)已施工部分進(jìn)行清理結(jié)算，應(yīng)認(rèn)定已具備付款條件。涼州區(qū)交通局等以其非付款主體，工程未交工驗(yàn)收，主張不承擔(dān)付款責(zé)任的理由不能成立。
關(guān)于欠付工程進(jìn)度款金額及利息的確定。金程公司認(rèn)為工程已交工1年，超過(guò)質(zhì)保期，要求按100%支付工程進(jìn)度款。經(jīng)查，《施工合同》簽訂于2015年12月13日，約定合同工期為730天，對(duì)工程進(jìn)度付款未作約定，僅約定根據(jù)工程量清單所列的預(yù)計(jì)數(shù)量和單價(jià)或總額價(jià)計(jì)算合同總價(jià)為28550.4945萬(wàn)元。建設(shè)工程施工合同司法解釋第二條規(guī)定，建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格的，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，應(yīng)予支持。本案經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，工程質(zhì)量部分路面存在裂縫、拱起現(xiàn)象，局部有起皮露骨、斷板現(xiàn)象。經(jīng)釋明，涼州區(qū)交通局等均未對(duì)工程質(zhì)量瑕疵問(wèn)題提起質(zhì)量鑒定，亦未對(duì)上述質(zhì)量瑕疵問(wèn)題的修復(fù)費(fèi)用進(jìn)行主張。故本案工程價(jià)款參照《施工合同》約定進(jìn)行處理。金程公司審理中提供了其自行委托中鼎公司制作的《工程造價(jià)編制報(bào)告》，對(duì)已完成施工內(nèi)容和未完成施工內(nèi)容進(jìn)行了明確，與現(xiàn)場(chǎng)勘查結(jié)果基本一致。中鼎公司具有工程造價(jià)咨詢企業(yè)甲級(jí)證書(shū)，編制人均為注冊(cè)造價(jià)工程師。該編制報(bào)告已對(duì)未施工部分工程量進(jìn)行了剔除?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第二十八條規(guī)定，當(dāng)事人自行委托鑒定部門作出的鑒定，另一方當(dāng)事人有足以反駁的證據(jù)證明其鑒定確有錯(cuò)誤，申請(qǐng)重新鑒定的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許。涼州區(qū)交通局等雖不認(rèn)可中鼎公司《工程造價(jià)編制報(bào)告》，但經(jīng)多次釋明，均未在指定期間內(nèi)對(duì)《工程造價(jià)編制報(bào)告》提出明確反駁證據(jù)或申請(qǐng)工程造價(jià)鑒定，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第九十條，應(yīng)視為涼州區(qū)交通局等舉證不能，故按《工程造價(jià)編制報(bào)告》認(rèn)定金程公司已施工部分工程價(jià)款為249028600元。
本案招標(biāo)文件中項(xiàng)目專用合同條款明確“缺陷責(zé)任期自實(shí)際交工之日起計(jì)算1年，保修期自實(shí)際交工日期起計(jì)算1年，質(zhì)量保證金5%”。本案工程除排水溝、防護(hù)欄、標(biāo)志牌、路面標(biāo)線等工程外其余基本完工，2015年年底已通車，應(yīng)視為實(shí)際交工。根據(jù)前述約定，本案保修期已經(jīng)屆滿，各方未對(duì)質(zhì)量保證金提出抗辯主張，故應(yīng)全額支付下欠工程款。各方對(duì)金程公司已收取9420萬(wàn)元工程款無(wú)異議，故下欠工程款為154828600元。金程公司主張從交工之日起算欠付工程款利息，鑒于本案確有少量項(xiàng)目工程未完成，金程公司亦明知工程違反招投標(biāo)規(guī)定，故從起訴之日起按照中國(guó)人民銀行同期同類貸款利率計(jì)算欠付工程款利息。
（三）付款主體的確定
武威市交通局僅作為武威市發(fā)展和改革委員會(huì)確認(rèn)的項(xiàng)目業(yè)主，負(fù)責(zé)申請(qǐng)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、材料采購(gòu)等行使行政管理權(quán)，武威交投公司是武威市交通局確定的具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目管理工作的項(xiàng)目法人。相應(yīng)的項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、可行性研究等批復(fù)中均明確涼州區(qū)交通局作為建設(shè)單位，負(fù)責(zé)具體實(shí)施，涼州區(qū)交通局亦作為建設(shè)單位領(lǐng)取了《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》，并與金程公司簽訂《施工合同》?！妒┕ず贤冯m因違反招投標(biāo)規(guī)定而無(wú)效，但并不影響涼州區(qū)交通局作為合同相對(duì)方應(yīng)承擔(dān)的付款責(zé)任。涼州區(qū)交通局為證明建設(shè)方系榮華公司，提交了2015年7月27日涼州區(qū)政府呈閱件《武威通航產(chǎn)業(yè)基地和金榮沙漠生態(tài)公路建設(shè)進(jìn)展情況匯報(bào)》。該文件明確載明金榮沙漠生態(tài)公路2015年1月開(kāi)工建設(shè)，2月底榮華公司組織完成了全線路基土石方工程，2015年4月中旬至5月，由涼州區(qū)組織實(shí)施完成了涼州段天然砂礫路面墊層工程。文件內(nèi)容與榮華公司法定代表人張嚴(yán)德在接受一審法院調(diào)查時(shí)的陳述及榮華公司出具的《情況說(shuō)明》內(nèi)容相符。因本案工程處于沙漠地段，上述證據(jù)只能說(shuō)明榮華公司在金程公司接手前完成了部分基礎(chǔ)工作，不能證明榮華公司是建設(shè)方。同時(shí)，涼州區(qū)交通局也未能舉證證明金程公司與榮華公司存在故意串通，套取工程資金的事實(shí)。故涼州區(qū)交通局提交的證據(jù)不足以證明其主張，本案付款主體應(yīng)為涼州區(qū)交通局。
綜上，一審法院判決：1.涼州區(qū)交通局于判決生效之日起三十日內(nèi)向金程公司支付下欠工程款154828600元，并承擔(dān)154828600元自2017年11月17日起按照中國(guó)人民銀行同期同類貸款利率計(jì)算至實(shí)際付清之日止的利息；2.駁回金程公司其他訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)990300元，由涼州區(qū)交通局負(fù)擔(dān)。
二審期間，當(dāng)事人圍繞上訴請(qǐng)求提交了證據(jù)。本院依法組織當(dāng)事人進(jìn)行了證據(jù)交換和質(zhì)證。
涼州區(qū)交通局提交了榮華公司向古浪縣交通局出具的一份書(shū)面證明及金程公司出具的兩份收款收據(jù)，擬證明本案工程是榮華公司自建項(xiàng)目。榮華公司證明的內(nèi)容為：“古浪縣交通運(yùn)輸局：茲證明由我公司負(fù)責(zé)建設(shè)的金榮沙漠生態(tài)路項(xiàng)目（涼州段、古浪段）均由甘肅金程建筑工程有限責(zé)任公司承建，我公司同意該項(xiàng)目的工程款撥付至甘肅金程建筑工程有限責(zé)任公司銀行賬戶，開(kāi)戶行：甘肅武威建行西街支行，賬號(hào)：62×××91，請(qǐng)貴局予以辦理?yè)芸顬榕??！苯鸪坦緝煞菔論?jù)出具的時(shí)間分別為2015年9月21日和9月22日，內(nèi)容均為：“今收到古浪縣交通運(yùn)輸局交來(lái)預(yù)付工程款1000萬(wàn)元。注：金榮沙漠生態(tài)公路古浪段。”兩份收據(jù)上均加蓋了金程公司的財(cái)務(wù)專用章。
金程公司質(zhì)證意見(jiàn)：對(duì)真實(shí)性無(wú)異議，對(duì)關(guān)聯(lián)性和證明目的有異議，這些證據(jù)反而可以證明金程公司是工程施工方。武威市交通局和武威交投公司質(zhì)證意見(jiàn)：對(duì)真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性及證明目的均予認(rèn)可。
本院認(rèn)證意見(jiàn)：各方當(dāng)事人均認(rèn)可三份證據(jù)的真實(shí)性，故本院對(duì)其真實(shí)性予以確認(rèn)。榮華公司的證明說(shuō)明該公司主張本案系金程公司承建，金程公司出具的收據(jù)說(shuō)明古浪縣交通局向金程公司預(yù)付了工程款。三份證據(jù)相互印證，可以證明金程公司是本案工程的承建單位，不能實(shí)現(xiàn)涼州區(qū)交通局有關(guān)本案工程是榮華公司自建項(xiàng)目的證明目的。
金程公司、武威市交通局、武威交投公司未提交新證據(jù)。
本院審理查明，一審法院查明的事實(shí)屬實(shí)，本院予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，綜合訴辯觀點(diǎn)，本案二審爭(zhēng)議的焦點(diǎn)可歸納為三點(diǎn)：1.涼州區(qū)交通局應(yīng)否承擔(dān)支付本案工程款的責(zé)任；2.《工程造價(jià)編制報(bào)告》能否作為認(rèn)定本案工程造價(jià)的依據(jù)；3.本案工程款付款條件是否成就。
關(guān)于第一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。本案《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》明確載明建設(shè)單位是涼州區(qū)交通局，該局亦作為招標(biāo)單位對(duì)工程進(jìn)行了招標(biāo)，并與中標(biāo)單位金程公司簽訂了《施工合同》，且向金程公司支付了部分工程款，故涼州區(qū)交通局是本案工程發(fā)包人，應(yīng)承擔(dān)支付工程款的責(zé)任。對(duì)該局有關(guān)本案工程系榮華公司自建項(xiàng)目的上訴理由。本院認(rèn)為，榮華公司法定代表人張嚴(yán)德在接受一審法院詢問(wèn)時(shí)所作陳述與榮華公司出具的《情況說(shuō)明》可以證明榮華公司對(duì)本案工程只進(jìn)行了部分基礎(chǔ)施工，隨后即交由相關(guān)政府部門組織施工。本案相關(guān)政府部門出具的立項(xiàng)、環(huán)評(píng)等文件，亦可證明本案工程并非榮華公司自建項(xiàng)目。涼州區(qū)交通局此項(xiàng)上訴理由不具有事實(shí)依據(jù)，本院不予支持。對(duì)涼州區(qū)交通局有關(guān)武威市交通局是本案工程業(yè)主單位，其系受該局委托與金程公司簽訂合同的上訴理由。本院認(rèn)為，相關(guān)政府文件的確載明武威市交通局是項(xiàng)目業(yè)主，但該局作為涼州區(qū)交通局的上級(jí)主管部門，向涼州區(qū)交通局下發(fā)了由涼州區(qū)交通局負(fù)責(zé)建設(shè)本案工程的通知，涼州區(qū)交通局亦簽訂了合同、組織了招投標(biāo)、支付了部分工程款。政府上下級(jí)部門之間的行政命令、行政審批系政府內(nèi)部事務(wù)，涼州區(qū)交通局以此抗辯其與金程公司訂立的民事合同，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，本院亦不予支持。一審判決判令涼州區(qū)交通局支付工程款，處理正確，本院予以維持。
關(guān)于第二個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（二）》第十四條第一款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)工程造價(jià)、質(zhì)量、修復(fù)費(fèi)用等專門性問(wèn)題有爭(zhēng)議，人民法院認(rèn)為需要鑒定的，應(yīng)當(dāng)向負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人釋明。當(dāng)事人經(jīng)釋明未申請(qǐng)鑒定，雖申請(qǐng)鑒定但未支付鑒定費(fèi)用或者拒不提供相關(guān)材料的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。”本案工程造價(jià)鑒定由金程公司于訴前單方委托。中鼎公司作為具有相關(guān)鑒定資質(zhì)的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)，依據(jù)《施工合同》，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查，剔除未施工內(nèi)容后，作出《工程造價(jià)編制報(bào)告》。涼州區(qū)交通局不認(rèn)可該報(bào)告，但經(jīng)一審法院釋明，該局不對(duì)工程造價(jià)申請(qǐng)鑒定，亦未能提交證據(jù)證明該報(bào)告存在程序違法或結(jié)論缺乏依據(jù)等不應(yīng)被采信的情形，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。一審法院采信《工程造價(jià)編制報(bào)告》并據(jù)此確定本案工程造價(jià)，具有法律依據(jù)。涼州區(qū)交通局關(guān)于一審判決錯(cuò)誤采信《工程造價(jià)編制報(bào)告》的上訴理由不能成立，本院不予支持。另，榮華公司明確表示其施工部分計(jì)入金程公司的工程量，其和金程公司另行結(jié)算，一審判決未扣除榮華公司完成的部分工程量，處理正確，涼州區(qū)交通局有關(guān)應(yīng)扣除榮華公司完成的工程量的上訴理由亦不成立。
關(guān)于第三個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。本案工程未經(jīng)竣工驗(yàn)收，但已實(shí)際投入使用。涼州區(qū)交通局提出工程質(zhì)量抗辯，但未提交證據(jù)證明，經(jīng)一審法院釋明亦未申請(qǐng)工程質(zhì)量鑒定，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（二）》第十四條的規(guī)定，該局應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果，應(yīng)視為該局認(rèn)可本案工程質(zhì)量。一審法院認(rèn)定本案工程款付款條件已成就，處理正確，本院予以維持。
綜上所述，涼州區(qū)交通局的上訴請(qǐng)求不能成立，應(yīng)予駁回；一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。本院依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項(xiàng)，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)990300元，由上訴人涼州區(qū)交通運(yùn)輸局負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長(zhǎng) 歐海燕
審判員 楊弘磊
審判員 劉小飛
二〇一九年七月二日
法官助理魏曉龍
書(shū)記員陳璐
成為第一個(gè)評(píng)論者