重 慶 市 高 級 人 民 法 院
行 政 判 決 書
（2005）渝高法行終字第54號
上訴人（一審原告）重慶市北碚區(qū)蔡家崗鎮(zhèn)燈塔屠場。住所地重慶市北碚區(qū)燈塔獸醫(yī)站。
負責人張安祿，場長。
委托代理人周立太，重慶立太律師事務所律師。
委托代理人常尚杰，重慶立太律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）重慶市北碚區(qū)人民政府。住所地重慶市北碚區(qū)雙元大道196號。
法定代表人吳康明，區(qū)長。
委托代理人黨政，重慶盛世文輝律師事務所律師。
重慶市北碚區(qū)蔡家崗鎮(zhèn)燈塔屠場不服重慶市北碚區(qū)人民政府于2004年6月20日作出的關閉屠宰場具體行政行為一案，已由重慶市第一中級人民法院作出（2004）渝一中行初字第251號行政判決。一審原告重慶市北碚區(qū)蔡家崗鎮(zhèn)燈塔屠場（以下簡稱燈塔屠場）不服判決，向本院提出上訴。本院依法組成合議庭，于2005年6月9日公開開庭對本案進行了審理。上訴人燈塔屠場的負責人張安祿及委托代理人周立太、常尚杰，被上訴人重慶市北碚區(qū)人民政府（以下簡稱北碚區(qū)政府）的委托代理人黨政等到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
一審法院經公開開庭審理查明： 燈塔屠場于1997年5月5日依法取得重慶市工商行政管理局北碚區(qū)分局頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，經營范圍為生豬自宰、代宰加工、銷售，經營期限至2006年5月30日；北碚區(qū)政府1998年向燈塔屠場頒發(fā)生豬定點屠宰場牌（渝BBQ屠準字第016號）。2002年3月18日，燈塔屠場取得了由重慶市北碚區(qū)衛(wèi)生局頒發(fā)的衛(wèi)生許可證，有效期至2005年3月18日。2003年5月13日，重慶市北碚區(qū)農業(yè)委員會為燈塔屠場頒發(fā)了動物防疫合格證。1998年至2001年燈塔屠場正式取得了北碚區(qū)商業(yè)委員會頒發(fā)的屠宰標志證書（0001415號），肉品品質檢驗合格驗訖印章（BBQ016號），經營生豬屠宰手續(xù)齊全、合法。
1998年1月1日，國務院《生豬屠宰管理條例》開始實施，該《條例》確定實行生豬屠宰許可制度，明確由省、自治區(qū)、直轄市人民政府結合本地區(qū)實際情況制定定點屠宰廠（場）的設置規(guī)劃，規(guī)定生豬屠宰定點屠宰廠（場）必須具備符合國家規(guī)定要求的屠宰間，待宰間，急宰間以及生豬屠宰設備和運載工具。重慶市人民政府為了加強生豬屠宰管理，保證生豬產品質量，保證人民身體健康，根據《生豬屠宰管理條例》和國家有關規(guī)定，結合本市實際，于2000年8月31日發(fā)布第102號令《重慶市生豬屠宰管理辦法》。2001年3月國家開始實施《生豬屠宰與分割車間設計規(guī)范》（GB50317——2000），將《生豬屠宰管理條例》第七條二項所指的“國家規(guī)定要求”做了具體的規(guī)定。同年10月，重慶市人民政府根據《生豬屠宰管理條例》、《重慶市生豬屠宰管理辦法》以及國家強制性標準《豬屠宰與分割車間設計規(guī)范》（CB50317—2000）有關法規(guī)，結合重慶市實際情況，制定渝府發(fā)[2001]104號《重慶市生豬屠宰定點屠宰廠（場）設置規(guī)劃》（以下簡稱《設置規(guī)劃》）。對我市行政區(qū)域內設置屠宰廠（場）的選址條件、定點數量、等級標準、工作進度、政策措施等作了明確的規(guī)定，特別是對城市規(guī)劃區(qū)范圍內設置屠宰企業(yè)按照高標準嚴要求的原則進行規(guī)劃建設，規(guī)定在城市規(guī)劃區(qū)范圍內，除渝中區(qū)外，其他八區(qū)只設一個二級機械化屠宰廠，限期在2003年前建成投產，同步關閉城市規(guī)劃區(qū)范圍內的其余屠宰廠（場）。2004年5月，重慶市人民政府根據國家有關規(guī)定和重慶市實際情況，對《設置規(guī)劃》作了補充完善，制定了渝府發(fā)（2004）第48號《重慶市人民政府關于進一步規(guī)范生豬定點屠宰管理工作的補充通知》，（以下簡稱《補充通知》）該通知要求：從實施“放心肉”工程以保障人民群眾的身體健康、加強環(huán)保、促進現代化生產以提升產業(yè)水平，以維護正常的市場經濟秩序等原則出發(fā)，用機械化、規(guī)?；⒐S化、達到國家二級以上標準的生豬定點屠宰廠取代手工屠宰場，將主城規(guī)劃區(qū)達不到國家規(guī)定《豬屠宰與分割車間設計規(guī)范》（CB50317—2000）的生豬屠宰廠（場）關閉，關閉期限規(guī)定為2004年6月30日。2003年6月16日，北碚區(qū)政府批準了北碚區(qū)北龍食品有限公司機械化屠宰廠為國家二級生豬定點屠宰廠。由于燈塔屠場地處重慶市主城規(guī)劃區(qū)內，屠場的基本條件不符合國家規(guī)定要求，北碚區(qū)商業(yè)委員會在2002年至2004年期間，批準燈塔屠場經營生豬屠宰為臨時過渡期。北碚區(qū)政府為了切實貫徹執(zhí)行國家和重慶市人民政府有關生豬屠宰、動物防疫、食品衛(wèi)生、環(huán)境保護等法律、法規(guī)、規(guī)章及其相關技術標準和規(guī)范性文件，確保屠宰環(huán)節(jié)和流通消費領域的豬肉衛(wèi)生質量，保障人民群眾身體健康和生命安全，于2004年6月15日發(fā)布了《關于規(guī)范生豬屠宰和豬肉流通秩序的通告》，即：“本區(qū)城市規(guī)劃范圍內不符合國家現行生豬屠宰資質條件、未依法取得定點屠宰資格的生豬屠宰廠（場）自2004年6月30日起停業(yè)關閉?！薄锻ǜ妗纷?004年7月1日起實施。同日，北碚區(qū)政府向燈塔屠場送達《擬關閉屠宰場告知書》，告知燈塔屠場在近期關閉及聽證權利。燈塔屠場在規(guī)定的期限內未申請聽證。2004年6月20日，北碚區(qū)政府以燈塔屠場已經不符合有關條件為由，作出《關閉屠宰場決定書》，決定自2004年6月30日起關閉燈塔屠場。北碚區(qū)政府授權北碚區(qū)商業(yè)委員會于2004年7月1日在《新北碚》報上刊登“從2004年7月1日起注銷燈塔屠場的屠宰標志證書、標志牌、品質檢驗印章”。燈塔屠場對北碚區(qū)政府作出的關閉屠宰場決定不服，于2004年9月14日提起要求撤銷關閉屠宰場決定的行政訴訟。
一審法院經審理后認為：關于本案具體行政行為的法律性質問題。根據國務院頒布的《生豬屠宰管理條例》第二條規(guī)定，“國家對生豬實行定點屠宰，集中檢疫，統(tǒng)一納稅，分散經營的制度?！钡谖鍡l規(guī)定“定點屠宰廠（場）由市、縣人民政府根據定點屠宰廠（場）的設置規(guī)劃，組織商品流通準入主管部門和農牧部門以及其他有關部門，依照本條例規(guī)定的條件審查、確定，并頒發(fā)定點屠宰標志牌?！钡谖鍡l第三款規(guī)定：“未經定點，任何單位和個人不得屠宰生豬。”上述法律規(guī)定確立我國生豬定點屠宰行業(yè)采用的是審批準入制度，從事生豬屠宰活動需要得到行政部門的行政許可，因此，燈塔屠場享有定點屠宰資格，北碚區(qū)政府作為定點屠宰資格的行政審批部門既可以對行政相對人的申請決定是否授予定點屠宰資格，也可以因法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止或者客觀情況發(fā)生重大變化，對行政相對人作出變更或者撤回生效行政許可的決定。本案是由于客觀形勢發(fā)生變化，燈塔屠場已經不滿足繼續(xù)從事生豬屠宰經營的條件而被北碚區(qū)政府撤回了行政許可，故關閉屠宰場的具體行政行為是撤回行政許可，而不是行政處罰，燈塔屠場認為北碚區(qū)政府的具體行政行為應屬行政處罰的理由不成立。關于北碚區(qū)政府以《關閉屠宰場決定書》作出撤回燈塔屠場已取得的定點屠宰場資格主體是否合法的問題。根據《生豬屠宰管理條例》第五條第一款“定點屠宰廠（場）由市、縣人民政府根據定點屠宰廠（場）的設置規(guī)劃，組織商品流通行政主管部門和農牧部門以及其他部門，依照本條例規(guī)定的條件審查、確定，并頒發(fā)定點屠宰標志牌”的規(guī)定，確定了北碚區(qū)政府享有監(jiān)督管理職責。根據《重慶市生豬屠宰場管理辦法》第五條第二款規(guī)定，北碚區(qū)政府作為北碚區(qū)域生豬屠宰的法定審批機關，同樣享有撤回生效行政許可的主體資格，故北碚區(qū)政府作出《關閉屠宰場決定書》主體合法。關于北碚區(qū)政府作出的具體行政行為是否合法的問題。國務院《生豬屠宰管理條例》屬行政法規(guī)，至今有效，應當適用。《重慶市生豬屠宰管理辦法》是重慶市人民政府根據國務院《生豬屠宰管理條例》，結合本市實際情況而制定的，屬地方性政府規(guī)章。屬于人民法院參照的范圍。根據最高人民法院《關于法律適用若干問題座談會紀要》的有關規(guī)定，在參照規(guī)章時，應當對規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規(guī)章應當適用。《重慶市生豬屠宰管理辦法》應當參照，理由在于，國務院頒發(fā)的《生豬屠宰管理條例》第二條規(guī)定：“國家對生豬實行定點屠宰，集中檢疫，統(tǒng)一納稅，分散經營的制定”。第四條“定點屠宰廠（場）的設置規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，有利流通，方便群眾，便于檢疫的管理的原則，結合本地實際情況制定?！痹摋l第三款規(guī)定：“未經定點，任何單位和個人不得屠宰生豬……。”因此，《重慶市生豬屠宰管理辦法》是結合重慶地區(qū)實際對《生豬屠宰管理條例》的具體化，未超出上位法規(guī)定的條件，該規(guī)章合法有效，應當適用。同理，《設置規(guī)劃》及《補充通知》是重慶市人民政府根據《生豬屠宰管理條例》和《重慶市生豬屠宰管理辦法》出臺的規(guī)范性文件，這兩個規(guī)范性文件均是為了執(zhí)行上位法賦予的職責，合法、有效、合理和適當，具有上位法依據，也應承認其效力。因此，北碚區(qū)政府的《關閉屠宰場決定書》是依據《設置規(guī)劃》第一條、第二條及《補充通知》作出的具體行政行為，具有法律依據。需要指出的是，北碚區(qū)政府的《關閉屠宰場決定書》的具體行政行為沒有羅列該具體行政行為的所依據法律的具體條、款、項，屬明顯的行政瑕疵，北碚區(qū)政府應當在今后的具體行政行為中給予改正。關于北碚區(qū)政府作出的具體行政行為的程序是否合法的問題。北碚區(qū)政府告知了燈塔屠場有要求聽證權利，但燈塔屠場未申請聽證，且撤回行政許可程序無相應的法律規(guī)定，故北碚區(qū)政府的具體行政行為沒有違反法律對行政許可的強制性規(guī)定，應認定為該具體行政行為程序合法。關于是否應當給予燈塔屠場補償的問題。燈塔屠場系已經取得了生豬定點屠宰許可的企業(yè)，其合法從事生豬屠宰的活動得到了國家的認可，依法應受國家法律的保護。重慶市北碚區(qū)政府2004年6月20日作出具體行政行為，決定燈塔屠場自2004年6月30日起停業(yè)關閉，同年7月1日正式注銷生豬屠宰證、牌、章手續(xù)，致使燈塔屠場的合法權益自2004年7月1日起受到該具體行政行為的實際影響。因此，北碚區(qū)政府應當根據《中華人民共和國許可法》第八條的規(guī)定對燈塔屠場因關閉屠宰場而遭受的正當損失給予相應的補償。綜上，北碚區(qū)政府作出關閉屠宰場決定的具體行政行為主體合法，適用法律、法規(guī)正確，程序合法，無明顯不當之處，對燈塔屠場請求撤銷其關閉屠宰場決定具體行政行為不予支持。但是，由于北碚區(qū)政府關閉屠宰場的具體行政行為對燈塔屠場的合法權益造成實際損害，北碚區(qū)政府應給予燈塔屠場經濟補償。遂依照最高人民法院《關于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第五十六條（四）項、《行政許可法》第八條二款之規(guī)定，判決駁回燈塔屠場的訴訟請求，責令北碚區(qū)政府在判決發(fā)生法律效力后三個月內，給予燈塔屠場相應的經濟補償。
上訴人燈塔屠場不服一審判決，上訴稱：一、一審法院已經查明的燈塔屠場經營生豬屠宰手續(xù)齊全、合法；2004年6月20日，被上訴人北碚區(qū)政府以上訴人已經不符合有關條件為由，作出《關閉屠宰場決定書》。決定自2004年6月30日起關閉燈塔屠場等事實，請求二審法院依法予以確認。二、被上訴人北碚區(qū)政府關閉上訴人的行為，違反了有關法律法規(guī)的規(guī)定。1、上訴人符合國務院《生豬屠宰管理條例》和《重慶市生豬屠宰管理辦法》規(guī)定的定點屠宰條件，按法定程序依法取得政府頒發(fā)的生豬定點屠宰許可，應受法律保護。《設置規(guī)劃》并非規(guī)章以上法律法規(guī)，依《中華人民共和國行政許可法》第八條的規(guī)定，顯然不能作為變更或者撤回已經生效的行政許可的依據。2、《生豬屠宰管理條例》、內貿部的《生豬屠宰管理條例實施辦法》和《重慶市生豬屠宰管理辦法》均沒有對屠宰場的數量作出限制性規(guī)定，而《設置規(guī)劃》卻超越上位法的規(guī)定，作出限制性規(guī)定，將定點屠宰規(guī)定為“定一點”屠宰，顯然違法，應屬無效。3、本案中，被上訴人北碚區(qū)政府不能提供生豬屠宰廠（場）的《設置規(guī)劃》已按《生豬屠宰管理條例實施辦法》第7條第2項的規(guī)定向國務院商品流通行政主管部門備案的證據，應屬無效。4、被上訴人北碚區(qū)政府于2004年6月20日作出《關閉屠宰場決定書》所依據的《設置規(guī)劃》和《補充通知》未經公布，被上訴人北碚區(qū)政府也沒有證據證明已經公布，違反了《中華人民共和國行政許可法》第5條第2款有關行政許可的規(guī)定應當公布和《行政處罰法》第4條第3款對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布的規(guī)定，因此，不能作為被上訴人北碚區(qū)政府作出具體行政行為合法的依據。5、重慶市人民政府關于貫徹實施《行政許可法》有關問題的通知（渝府發(fā)[2003]83號）規(guī)定，市政府規(guī)章以下文件設定的行政許可項目一律無效。而《設置規(guī)劃》是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，不能設定行政許可。6、被上訴人北碚區(qū)政府作出的《關閉屠宰場決定書》的依據為《設置規(guī)劃》，該文件系一般規(guī)范性文件，不是法律、也不是規(guī)章，不能作為被上訴人北碚區(qū)政府作出具體行政行為合法的依據，也不能參照適用，應屬適用法律法規(guī)錯誤。三、一審人民法院將被上訴人北碚區(qū)政府關閉上訴人屠場行為，認定為取消行政許可，屬定性錯誤。被上訴人北碚區(qū)政府關閉上訴人屠場的理由為上訴人的生產經營已經不符合有關條件，從而實施關閉，禁止上訴人再進行生產經營。被上訴人北碚區(qū)政府作出的這一具體行政行為，系典型的行政處罰，屬《行政處罰法》中規(guī)定的責令停產停業(yè)處罰類型。但被上訴人北碚區(qū)政府作出這一處罰時沒有告知上訴人有要求舉行聽證的權利，嚴重違反法定程序，應屬無效。綜上所述，請求二審人民法院依法撤銷一審行政判決，改判被上訴人北碚區(qū)政府于2004年6月20日對上訴人所作出的關閉屠宰場的具體行政行為違法，并判令予以撤銷。
被上訴人北碚區(qū)政府辯稱：一、上訴人取得定點屠宰資格以后，《重慶生豬屠宰管理辦法》、《生豬屠宰與分割車間設計規(guī)范》、《設置規(guī)劃》等一系列的規(guī)章、規(guī)范性文件、國家技術標準的相繼出臺，提高了對屠宰廠的各項要求及設置條件，導致上訴人的現有屠宰場已經不能滿足新的要求和條件。在此前提下，為了貫徹落實新的法律規(guī)定，更好的保障人民群眾的身體健康，答辯人按照市政府的統(tǒng)一安排和部署，撤回了頒發(fā)給上訴人的定點資格。答辯人作出該決定的前提條件與行政許可的撤回相符合，也區(qū)別于行政處罰。故一審法院認定答辯人關閉上訴人屠宰場的具體行政行為是撤回行政許可，而不是行政處罰，定性正確，適用法律正確。二、答辯人撤回上訴人的定點屠宰資格的程序符合行政法的基本原則。從目前我國現行的法律行政法規(guī)以及規(guī)章的相關規(guī)定來看，沒有對行政許可撤回的程序作出相關規(guī)定。答辯人從充分尊重行政相對人的合法權益的角度出發(fā)，在實施關閉行為前對上訴人發(fā)出《擬關閉屠宰場告知書》，并告知其聽證權利，但上訴人自行放棄了聽證的權利，由答辯人最終作出是否關閉的決定。該程序符合行政執(zhí)法應當公平、公正、尊重相對人申辯權的基本原則，最大程度的從程序上維護了上訴人的合法權益。三、《生豬屠宰管理條例》屬行政法規(guī)，至今有效，《重慶市生豬屠宰管理辦法》是重慶市人民政府根據《生豬屠宰管理條例》結合本市實際情況而制定的，未超出上位法規(guī)定的條件，屬有效的地方性政府規(guī)章?！对O置規(guī)劃》是依據《生豬定點屠宰條例》和《重慶市生豬定點管理辦法》第五條的規(guī)定，授權重慶市人民政府制定的規(guī)范性文件，上述行政法規(guī)和政府規(guī)章中都明確規(guī)定了，在取得定點資格的屠宰場應當符合《設置規(guī)劃》以及條例中的其他條件。因此，該規(guī)范性文件是定點屠宰行政管理工作中的一個重要的法律依據。《補充通知》對《設置規(guī)劃》的主要內容予以了充分的肯定，對其不完善的地方作出了相應的修改，上述兩份文件均抄送有關部門，并在重慶市人民政府網上予以了公布，程序上亦符合法律的規(guī)定?！对O置規(guī)劃》中設置一區(qū)一點的發(fā)展規(guī)劃，符合《重慶市生豬定點管理辦法》中對屠宰廠實行總量控制的原則，因此，該內容不與上位法相抵觸。在本區(qū)內已有一家屠宰場的情況下，撤回上訴人的屠宰資格符合《重慶市生豬定點管理辦法》及《設置規(guī)劃》的要求。綜上所述，答辯人的具體行為合法有效，上訴人的訴訟請求沒有事實與法律上的依據，一審行政判決，認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，請求依法應當駁回上訴，維持原判。
上訴人北碚區(qū)政府在法定期限內向一審法院提供了作出被訴具體行政行為的下列證據、依據：
1、作出關閉燈塔屠場具體行政行為的證據：（1）2004年6月15日，北碚區(qū)政府《關于規(guī)范生豬屠宰和豬肉流通秩序的通告》；（2）2004年6月15日，向燈塔屠場送達的《擬關閉屠宰場告知書》及送達回證；（3）2004年6月20日，北碚區(qū)政府向燈塔屠場送達的《關閉屠宰場決定書》及送達回證。（1）—（3）號證據用于證明其作出撤回原頒發(fā)給燈塔屠場定點屠宰場資格的具體行政行為的事實，以及作出撤回決定時程序上符合行政法的基本原則；（4）2003年6月16日北碚區(qū)政府北碚府發(fā)（2003）4 3號文北碚區(qū)政府《關于同意授予北碚區(qū)北龍食品有限公司機械化屠宰廠國家二級生豬定點屠宰廠標志牌的批復》，用以證明北碚區(qū)的行政區(qū)域內，已經有了一家機械化定點屠宰場且達到相應的標準。
2、作出關閉屠宰場具體行政行為所依據的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件：（1）國務院1997年12月19日頒發(fā)的《生豬屠宰管理條例》；（2）2000年8月31日頒發(fā)的《重慶市生豬屠宰管理辦法》；（3）《重慶市生豬定點屠宰廠（場）設置規(guī)劃》；（4）2004年5月25日，重慶市人民政府渝府發(fā)（2004）48號《關于進一步規(guī)范生豬定點屠宰管理工作的補充通知》；（5）2004年9月10日，重慶市人民代表大會財政經濟委員會渝人財經（2004）25號《關于周立太律師申請的答復》。（1）—（5）號行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件用以說明北碚區(qū)政府作出關閉屠宰場的具體行政行為符合法律、法規(guī)、規(guī)章和上級有關規(guī)范性文件的規(guī)定，北碚區(qū)政府是依法行政，沒有違法之處。根據一審法院的要求，北碚區(qū)政府補充提供了（1）中華人民共和國國家標準《豬屠宰與分割車間設計規(guī)范》（GB50317—2000）文件，證明關閉前，燈塔屠場在工藝部局、房屋建筑、機械設備、檢驗設備等與屠宰加工技術直接相關的達不到國家標準第1、2、3、4、5、6、7、8、10、1 3、14、款的規(guī)定；（2） 2004年7月1日《新北碚》報第21期，該報上登載了重慶市北碚區(qū)商業(yè)委員會公告，從2004年7月1日起注銷燈塔屠場生豬定點屠宰標志證書（0001415號），生豬定點屠宰標志牌（BBQ016號），肉品檢驗合格印章（BBQ016號），以及北碚區(qū)政府《關于規(guī)范生豬屠宰和豬肉流通秩序的通告》，用以證明北碚區(qū)政府的具體行政行為經過了公告，向行政相對人進行了送達。
上訴人燈塔屠場向一審法院遞交的證據材料有：（1）燈塔屠場的營業(yè)執(zhí)照；（2）張安祿身份證；（3）燈塔屠場的衛(wèi)生許可證（碚衛(wèi)監(jiān)字第[2002]第0216號）；（4）動物防疫合格證。證據（1）一（4）用以證明燈塔屠場系依法建立。（5）2004年6月20日北碚區(qū)政府作出的《關閉屠宰場決定書》；（6）2004年6月15日北碚區(qū)政府向燈塔屠場作出的《擬關閉屠宰場告知書》。證據（5）和證據（6）用以證明北碚區(qū)政府作出關閉燈塔屠場的具體行政行為并向燈塔屠場進行了送達。庭審中，燈塔屠場出示了北碚區(qū)政府1998年為其頒發(fā)的渝BBQ屠準字第016號《生豬定點屠宰場》的標志牌，以證明其屠宰經營合法。
一審法院對以下證據作如下確認：1、關于北碚區(qū)政府2004年6月15日公布的《重慶市北碚區(qū)人民政府關于規(guī)范生豬屠宰和豬肉流通秩序的通告》及2004年7月1日《新北碚》報（復印件）刊登該《通告》和北碚區(qū)商業(yè)委員會公告注銷了燈塔屠場屠宰標志證書、屠宰標志牌、肉品品質檢驗印章號。北碚區(qū)政府當庭出示了《通告》原件，燈塔屠場陳述未見《通告》張貼，但承認北碚區(qū)商業(yè)委員會的注銷行為。以上二證據客觀、真實。應作為認定本案事實的證據。2、北碚區(qū)政府提供的《重慶市北碚區(qū)人民政府關于同意授予北碚區(qū)北龍食品有限公司機械化屠宰廠國家二級生豬定點屠宰廠標志牌的批復》的證據，證明事實客觀存在，應作為認定本案事實的證據。3、北碚區(qū)政府當庭出示了《關閉屠宰場告知書》、《送達證》、《關閉屠宰場決定書》證據的原件。燈塔屠場起訴時，也將這三份文件作為證據提供。因此，應當作為本案證據采信，證明北碚區(qū)政府的具體行政行為存在及作出具體行為的程序合法。至于《關閉屠宰場決定書》中未適用行政法規(guī)、規(guī)定以規(guī)范性文件的條文，屬行政行為瑕疵。由于未涉及燈塔屠場的實體權利，對此，不作為適用法律錯誤認定，4、燈塔屠場提供的營業(yè)執(zhí)照、衛(wèi)生許可證、動物防疫合格證，定點屠宰標志牌，北碚區(qū)政府無異議，應作為認定本案事實的證據。燈塔屠場、北碚區(qū)政府向法院提供的證據來源合法，證據所證明的內容客觀、真實，具有關聯性，予以采信。本案庭審、質證筆錄中當事人的陳述應作為認定案件事實的證據采信。
前述證據，已隨案移送本院。經審查，一審法院對證據的分析認定正確，其據此認定的事實，本院予以確認。被上訴人北碚區(qū)政府在二審期間還提交了在重慶政府公眾信息網上復制的《設置規(guī)劃》和《補充通知》，證明《設置規(guī)劃》和《補充通知》已經公布的事實。對《設置規(guī)劃》和《補充通知》已經公布的事實，本院予以確認。
綜上所述，一審判決所認定的事實與本院對事實的認定無異。
本院認為，行政處罰指國家行政機關以及其他行政主體追究違反行政法規(guī)范的公民或者組織行政責任的具體行政行為。行政處罰強調以行為人違反行政法規(guī)為前提，以追究違法的行政責任為目的。上訴人燈塔屠場原系合法取得生豬定點屠宰資格的其他組織，在被上訴人北碚區(qū)政府以其已經不符合有關條件為由，于2004年6月20日作出《關閉屠宰場決定書》前，其從事生豬定點屠宰系合法的經營活動。被上訴人北碚區(qū)政府沒有以上訴人燈塔屠場有違法行為為理由，而給予其行政處罰。被上訴人北碚區(qū)政府于2004年6月20日作出《關閉屠宰場決定書》雖使用了關閉決定的名稱，也致上訴人燈塔屠場停止了生豬定點屠宰的經營活動，但該具體行政行為在性質上不同于《中華人民共和國行政處罰法》第八條第（四）項所規(guī)定的因行政相對人有違法行為，被追究行政責任而作出的責令停產停業(yè)的行政處罰。故被上訴人北碚區(qū)政府于2004年6月20日作出《關閉屠宰場決定書》不是行政處罰。
1997年12月19日國務院令第238號發(fā)布了《生豬屠宰管理條例》，該《條例》第二條規(guī)定“國家對生豬實行定點屠宰、集中檢疫、統(tǒng)一納稅、分散經營的制度?！钡谖鍡l第一款規(guī)定“定點屠宰廠（場）由市、縣人民政府根據定點屠宰廠（場）的設置規(guī)劃，組織商品流通行政主管部門和農牧部門以及其他有關部門，依照本條例規(guī)定的條件審查、確定，并頒發(fā)定點屠宰標志牌?！?第五條第三款規(guī)定“未經定點，任何單位和個人不得屠宰生豬”。從上述法律條文的規(guī)定，能夠確定我國對生豬定點屠宰廠（場）實行的行政許可制，只有經過相關行政機關的審查、確定，并頒發(fā)定點屠宰標志牌后，當事人才能從事屠宰生豬等活動?！吨腥A人民共和國行政許可法》于2004年7月1日起施行，被上訴人北碚區(qū)政府對上訴人燈塔屠場作出的《關閉屠宰場決定書》雖系2004年6月20日作出的具體行政行為，但隨后北碚區(qū)商委于7月1日注銷上訴人燈塔屠場的生豬定點屠宰標志證書、屠宰標志牌、肉品品質檢驗印章系關閉決定的延續(xù)，應當受《中華人民共和國行政許可法》相關規(guī)定的調整。被上訴人北碚區(qū)政府對上訴人燈塔屠場作出《關閉屠宰場決定書》是基于重慶市人民政府于2001年10月28日印發(fā)了《設置規(guī)劃》，該《設置規(guī)劃》已經確定北碚區(qū)設置1個生豬屠宰廠（場），且按照《畜類屠宰加工通用技術條件》和《生豬屠宰與分割車間設計規(guī)范》的要求必須達到Ⅱ級標準。而被上訴人北碚區(qū)政府已經在2003年6月批準北碚區(qū)北龍食品有限公司機械化屠宰廠取得二級生豬定點屠宰廠標志牌；上訴人燈塔屠場并未進行改擴建，未達到《生豬屠宰與分割車間設計規(guī)范》所要求的Ⅱ級生豬屠宰廠（場）標準，其已經不具備再被確定為定點屠宰生豬的屠宰廠（場）的條件，該情形符合準予行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可的條件。被上訴人北碚區(qū)政府于2004年6月20日對上訴人燈塔屠場作出的《關閉屠宰場決定書》亦是以上訴人燈塔屠場不符合國家現行生豬定點屠宰廠的基本條件，未被審批確定為生豬定點屠宰廠為由，決定上訴人燈塔屠場停業(yè)關閉，并注銷原頒發(fā)的定點屠宰標志牌、證書、檢驗印章。故被上訴人北碚區(qū)政府于2004年6月20日對上訴人燈塔屠場作出《關閉屠宰場決定書》的具體行政行為屬行政許可的撤回行為。
重慶市人民政府根據《生豬屠宰管理條例》和國家有關規(guī)定，結合重慶市實際，制定了《重慶市生豬屠宰管理辦法》。該《辦法》系地方政府規(guī)章，合法有效，能夠作為本案的依據適用。根據《生豬屠宰管理條例》第四條“定點屠宰廠（場）的設置規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、有利流通、方便群眾、便于檢疫和管理的原則，結合本地實際情況制定?！焙汀吨貞c市生豬屠宰管理辦法》第五條第一款“市人民政府組織商品流通、農業(yè)、環(huán)保、衛(wèi)生、工商、規(guī)劃等有關行政部門，按照統(tǒng)一規(guī)劃、有利流通、便于管理、相對集中、總量控制的原則，制定全市定點屠宰廠（場）設置規(guī)劃?！钡囊?guī)定，重慶市人民政府有權作出重慶市生豬定點屠宰廠（場）設置規(guī)劃。重慶市人民政府于2001年10 月印發(fā)了《設置規(guī)劃》，該《設置規(guī)劃》明確確定北碚區(qū)設置1個Ⅱ級標準生豬屠宰廠（場）。重慶市人民政府于2004年5月25日作出渝府發(fā)（2004）48號《補充通知》，強調繼續(xù)執(zhí)行《設置規(guī)劃》關于生豬定點屠宰廠數量設置規(guī)劃的規(guī)定?！对O置規(guī)劃》中確定各區(qū)、縣、市生豬屠宰廠（場）設置數量的多少是行政機關根據行政法規(guī)和規(guī)章的授權，依據相關原則和事實作出的自由裁量行為，不是設定行政許可，也不是增設行政許可條件的行為，其沒有與上位法相抵觸。至于行政法規(guī)、地方法規(guī)設定屠宰許可是否必要，不屬于法院審查范圍，《設置規(guī)劃》和《補充通知》這兩個規(guī)范性文件已經經制定機關公示，任何公民、法人和其他組織均可查閱，不存在未公布的情形。被上訴人北碚區(qū)政府于2004年6月20日對上訴人燈塔屠場作出的關閉屠宰場決定是落實貫徹《設置規(guī)劃》和《補充通知》的具體步驟，是依據《生豬屠宰管理條例》和《重慶市生豬屠宰管理辦法》作出的合法行政行為。
被上訴人北碚區(qū)政府于2004年6月20日對上訴人燈塔屠場作出的《關閉屠宰場決定書》中僅引用了《生豬屠宰管理條例》、《重慶市生豬屠宰管理辦法》、《設置規(guī)劃》和《補充通知》等規(guī)范性文件，未引用具體條文，此情況肯定會給上訴人燈塔屠場進行申辯造成障礙，同時也會給人民法院對具體行政行為的合法性進行司法審查帶來困難，但不屬適用法律錯誤，應屬行政行為瑕疵。被上訴人北碚區(qū)政府于2004年6月20日對上訴人燈塔屠場作出關閉屠宰場決定前，曾于6月15日向上訴人燈塔屠場送達過擬關閉屠宰場告知書，告知上訴人燈塔屠場有申請聽證的權利。此事實可以證明被上訴人北碚區(qū)政府在作出關閉上訴人燈塔屠場前，已經履行了正當程序，對上訴人燈塔屠場的申辯權給予了相當的重視。此外，被上訴人北碚區(qū)政府于2004年6月20日對上訴人燈塔屠場作出關閉屠宰場決定，決定原頒發(fā)的定點屠宰標志牌、證書、檢驗印章由重慶市北碚區(qū)商業(yè)委員會注銷作廢。重慶市北碚區(qū)商業(yè)委員會亦在《新北碚》報上刊登公告，從2004年7月1日注銷上訴人燈塔屠場的生豬定點屠宰標志證書、屠宰標志牌、肉品品質檢驗印章，上訴人燈塔屠場的財產權益自2004年7月1日受到撤回行政許可具體行政行為的實際影響。上訴人燈塔屠場的合法財產權益受到損害的，其對此損害有權依據2004年7月1日施行的《中華人民共和國行政許可法》要求撤回行政許可的行政機關予以補償，被上訴人北碚區(qū)政府亦應當根據《中華人民共和國行政許可法》第八條第二款的規(guī)定依法給予補償。
綜上所述，被上訴人北碚區(qū)政府于2004年6月20日對上訴人燈塔屠場作出的關閉屠宰場決定的具體行政行為合法。一審判決認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，程序合法，應予維持。上訴人燈塔屠場的上訴理由不能成立，其上訴請求予以駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費100元，其他訴訟費500元，合計600元，由上訴人重慶市北碚區(qū)蔡家崗鎮(zhèn)燈塔屠場負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 王 彥
代理審判員 王必偉
代理審判員 劉興旺
二 ○ ○ 五 年 六 月 二十 日
書 記 員 熊其濤
重慶法院網
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