原告：簡陽市先林紙廠。住所：四川省簡陽市。
投資人：張洪林，廠長。
委托訴訟代理人：何春蓮，四川印諾律師事務(wù)所律師。
被告：簡陽市環(huán)境保護(hù)局。住所：四川省簡陽市。
法定代表人：劉志強(qiáng)，局長。
委托訴訟代理人：陶克，男，1969年10月1日出生，漢族，住四川省簡陽市,系簡陽市環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)科科長。
委托訴訟代理人：鐘穎，女，1986年2月7日出生，漢族，住四川省成都市成華區(qū)，系簡陽市環(huán)境保護(hù)局工作人員。

原告簡陽市先林紙廠訴被告簡陽市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政管理（環(huán)保）行政許可一案，本院受理后，依法組成合議庭公開開庭進(jìn)行了審理。原告簡陽市先林紙廠的委托訴訟代理人何春蓮，被告簡陽市環(huán)境保護(hù)局的委托訴訟代理人陶克、鐘穎到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
經(jīng)審理查明：2005年8月12日，簡陽市環(huán)境保護(hù)局作出簡環(huán)發(fā)【2005】59號關(guān)于《四川省簡陽市運吉紙廠新建1.5萬噸瓦楞紙工程項目環(huán)境影響報告書》的批復(fù)，“一、原則上同意專家組評審意見，該項目擬在簡陽市租地建設(shè)，項目主要內(nèi)容：采有廢紙和廢紙邊生產(chǎn)瓦楞紙，建設(shè)規(guī)模為1.5萬噸/年；項目總投資250萬元；工程內(nèi)容：新建造紙廠車間1600平方米，多缸長網(wǎng)1880型瓦楞紙生產(chǎn)線兩條，…年產(chǎn)瓦楞紙1.5萬噸工程項目符合國家產(chǎn)業(yè)政策?！?br/>2006年9月12日，簡陽市環(huán)境保護(hù)局作出簡環(huán)發(fā)[2006]87號《關(guān)于四川省簡陽運吉紙廠年產(chǎn)1.5萬噸瓦楞紙工程（一期1880紙廠1臺）項目竣工通過環(huán)境保護(hù)驗收的批復(fù)》，對該項目批復(fù)如下：一、該項目符合環(huán)境保護(hù)建設(shè)項目的法定程序要求，符合《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收管理辦法》相關(guān)規(guī)定。其后，原告生產(chǎn)至2007年11月。2011年12月26日，被告作出《簡陽市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于不同意簡陽市先林紙廠申請恢復(fù)生產(chǎn)的批復(fù)》（簡環(huán)發(fā)【2011】62號），載明“簡陽市先林紙廠：你公司于2011年12月7日提交的恢復(fù)生產(chǎn)申請已收悉。經(jīng)我局執(zhí)法人員對你公司現(xiàn)場監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)你公司生產(chǎn)設(shè)備及環(huán)保污染治理設(shè)施已全部拆除，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物已不能達(dá)到國家規(guī)定的排放要求。經(jīng)研究決定，目前情況下，不同意你公司恢復(fù)生產(chǎn)。”
2012年1月1日，簡陽市先林紙廠與樊某某簽訂《租賃協(xié)議》，約定簡陽市先林紙廠將該廠一車間所有場地及住宿部和部分設(shè)備（四頓臥式鍋爐一臺、變壓器一臺、地磅一臺）租給樊某某，期限為（2012年元月1日-2020年12月31日）共計8年。樊某某租賃簡陽市先林紙廠經(jīng)營期間，擅自安裝兩臺1575型紙機(jī)生產(chǎn)草紙。因簡陽市先林紙廠造紙生產(chǎn)線項目配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗收合格即投入生產(chǎn)使用，2012年8月1日，被告對其作出處罰決定：立即改正違法行為并處罰款人民幣10000元。
因簡陽市先林紙廠正在進(jìn)行建設(shè)2880型生產(chǎn)線，該條生產(chǎn)線未進(jìn)行環(huán)境影響評價，2015年8月6日，被告對簡陽市先林紙廠作出川環(huán)法簡陽罰字【2015】12號環(huán)境行政處罰決定書，對簡陽市先林紙廠作出罰款人民幣5萬元的行政處罰。
2016年3月28日，簡陽市人民政府公眾信息網(wǎng)“市長信箱”收到某某村群眾來信，反映某某村有個生產(chǎn)草紙的工廠嚴(yán)重污染當(dāng)?shù)丨h(huán)境。2016年4月6日，簡陽市環(huán)保局向簡陽市政府辦公室作出的《簡陽市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于反映“新市鎮(zhèn)草紙廠污染環(huán)境”調(diào)查處理情況的回復(fù)》載明“二、現(xiàn)場監(jiān)察情況群眾反映的造紙廠為簡陽市先林紙廠。該廠建有一套污染治理設(shè)施，生產(chǎn)廢水經(jīng)絮凝沉淀、氣浮、接觸氧化、二沉池處理后循環(huán)利用。2016年4月5日，執(zhí)法人員到現(xiàn)場檢查時，該廠正在生產(chǎn)，雖然未見生產(chǎn)廢水外排，但污染治理設(shè)施運行不規(guī)范，有涉嫌生產(chǎn)廢水的可能?！?br/>2016年5月26日，簡陽市先林紙廠向被告提交《四川省簡陽市先林紙廠關(guān)于恢復(fù)生產(chǎn)的請示》，2016年5月30日，被告作出

（以下簡稱《批復(fù)》），載明“…你廠“新建1.5萬噸瓦楞紙工程項目”的1880型紙機(jī)生產(chǎn)線已停運；生產(chǎn)設(shè)施與污水處理設(shè)施已拆除多年；而造紙行業(yè)污染大，產(chǎn)業(yè)政策是嚴(yán)控的行業(yè)，你廠位于沱江邊的敏感地區(qū)。依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響后評價管理辦法（試行）》（環(huán)境保護(hù)部令第37號）第三條第三款“審批環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護(hù)主管部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境影響后評價的其他建設(shè)項目”的規(guī)定，我局認(rèn)為你廠“新建1.5萬噸瓦楞紙工程項目”應(yīng)該進(jìn)行環(huán)境影響后評價，在未進(jìn)行環(huán)境影響后評價前，你廠不能恢復(fù)1880型紙機(jī)生產(chǎn)線的建設(shè)和生產(chǎn)。特此批復(fù)?！?br/>

2016年6月18日，原告簡陽市先林紙廠向被告提交《對簡陽市環(huán)保局不同意簡陽市先林紙廠恢復(fù)生產(chǎn)的陳述意見》，2016年7月4日，被告作出

（以下簡稱《答復(fù)》），該答復(fù)載明“對你陳述意見提出的申請要求，我局再次安排執(zhí)法人員認(rèn)真調(diào)查核實：我局認(rèn)為你廠生產(chǎn)規(guī)模與（簡環(huán)發(fā)【2005】59號）批準(zhǔn)的不一致，批文中的1880型紙機(jī)生產(chǎn)線你廠已擅自拆除，生產(chǎn)狀況產(chǎn)生了變化，同時目前你廠周邊環(huán)境狀況較2005年也已經(jīng)發(fā)生較大變化，故依據(jù)《
中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第
二十四條第一款、第
二十七條和《建設(shè)項目環(huán)境影響后評價管理辦法（試行）》（環(huán)境保護(hù)部令第37號）第三條第三款等的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)為你廠如恢復(fù)生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響后評價，在未取得有權(quán)審批的環(huán)境保護(hù)主管部門同意前，你廠不能擅自恢復(fù)1880型瓦楞紙生產(chǎn)線的建設(shè)和生產(chǎn)，否則我局將依法查處。你單位如對上述答復(fù)不服，可以在收到答復(fù)之日起六十日內(nèi)向簡陽市人民政府或成都市環(huán)境保護(hù)局申請行政復(fù)議；也可在六個月內(nèi)向簡陽市人民法院起訴?！?br/>

2016年6月14日，簡陽市先林紙廠與承租人樊某某簽訂《提前解除租賃協(xié)議的協(xié)議書》，載明“經(jīng)甲乙雙方協(xié)商，乙方自愿提前解除租賃協(xié)議，協(xié)議簽訂后，乙方在一周內(nèi)拆走機(jī)器及設(shè)備，并不得要求甲方任何補(bǔ)償?！?br/>

簡陽市環(huán)境保護(hù)局于2016年6月28日制作的現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄，載明“經(jīng)勘驗，簡陽市先林紙廠位于某某村，占地約15畝，廠區(qū)分為兩部分，進(jìn)廠區(qū)大門左半部為生產(chǎn)車間；右半部為污染防治配套設(shè)施。1、生產(chǎn)車間占地約9畝，設(shè)有鍋爐房、原料堆放場地、制漿車間、中段廢水回用、紙機(jī)生產(chǎn)線。2、生產(chǎn)車間外側(cè)于2014年新搭建了一塊場地（80M×15.5M），場地內(nèi)有一臺未安裝完成的2800型紙機(jī)（2015年環(huán)保局已要求其停止建設(shè)，并對其未批準(zhǔn)建的行為行政處罰）。3、生產(chǎn)車間內(nèi)現(xiàn)無紙機(jī)及生產(chǎn)設(shè)備。”簡陽市先林紙廠的現(xiàn)狀為停產(chǎn)狀態(tài)。


本案的爭議焦點為：一是被告作出的《批復(fù)》和《答復(fù)》的性質(zhì)是行政許可還是行政指導(dǎo)的問題。二是被告要求原告進(jìn)行環(huán)境影響后評價有無事實依據(jù)及法律依據(jù)的問題。

本院認(rèn)為：關(guān)于被告作出的《批復(fù)》和《答復(fù)》的性質(zhì)問題。被告分別于2016年5月30日、2016年7月4日作出的

和

，分別載明“我局認(rèn)為你廠“新建1.5萬噸瓦楞紙工程項目”應(yīng)該進(jìn)行環(huán)境影響后評價，在未進(jìn)行環(huán)境影響后評價前，你廠不能恢復(fù)1880型紙機(jī)生產(chǎn)線的建設(shè)和生產(chǎn)?！焙汀啊J(rèn)為你廠如恢復(fù)生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響后評價，在未取得有權(quán)審批的環(huán)境保護(hù)主管部門同意前，你廠不能擅自恢復(fù)1880型瓦楞紙生產(chǎn)線的建設(shè)和生產(chǎn)，否則我局將依法查處?！?，《批復(fù)》和《答復(fù)》載明的環(huán)境影響后評價事關(guān)原告能否生產(chǎn)經(jīng)營的實體權(quán)利，原告若不進(jìn)行環(huán)境影響后評價，將產(chǎn)生被告依法對其查處的不利法律后果，故被告簡陽市環(huán)境保護(hù)局作出的《批復(fù)》和《答復(fù)》系行政許可，被告關(guān)于其行為屬于行政指導(dǎo)的辯稱理由不成立。


關(guān)于被告要求原告進(jìn)行環(huán)境影響后評價有無事實依據(jù)及法律依據(jù)問題。按照《
中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第
二十七條“在項目建設(shè)、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評價”的規(guī)定，行政主管部門要求進(jìn)行環(huán)境影響后評價針對的是正在運行中的建設(shè)單位不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形，本案的原告簡陽市先林紙廠處于停產(chǎn)狀態(tài)，不符合在項目建設(shè)、運行過程中的情形。同時，按照國家發(fā)展改革委關(guān)于修改《
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》（修正）第三類第（十二）分項第11條單條1萬噸/年及以下、以廢紙為原料的制漿生產(chǎn)線”的規(guī)定，需具備單條1萬噸/年及以下和以廢紙為原料的制漿生產(chǎn)線兩個必要條件，1880型生產(chǎn)線系經(jīng)被告審批的瓦楞紙生產(chǎn)線而非制漿生產(chǎn)線。結(jié)合被告的《批復(fù)》和《答復(fù)》載明的內(nèi)容，被告在《批復(fù)》中稱“造紙行業(yè)污染大，產(chǎn)業(yè)政策是嚴(yán)控的行業(yè)，你廠位于沱江邊的敏感地區(qū)。”在《答復(fù)》中稱“生產(chǎn)狀況發(fā)生了較大變化、你廠周邊環(huán)境狀況較2005年也已經(jīng)發(fā)生較大變化?！北桓嬖凇杜鷱?fù)》和《答復(fù)》中的事實認(rèn)定等系原則性、籠統(tǒng)性表述，未能按照《
中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第
二十七條規(guī)定列出原告簡陽市先林紙廠不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的具體依據(jù)，而經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件涉及地表水、地下水、環(huán)境空氣、聲學(xué)環(huán)境等環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，廢水、廢氣、噪聲、固廢等污染控制標(biāo)準(zhǔn)，總量控制指標(biāo)等環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，被告作為原告簡陽市先林紙廠的環(huán)境影響評價文件審批部門，應(yīng)當(dāng)提交原告不符合審批環(huán)境影響評價文件的包括但不限于上述環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的客觀指標(biāo)具體情形，但被告未能提交不符合審批環(huán)境影響評價文件的具體依據(jù)，不符合《
中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第
二十七條的規(guī)定。就本案的現(xiàn)有證據(jù)而言，其要求原告進(jìn)行環(huán)境影響后評價主要證據(jù)不足，導(dǎo)致其適用法律不當(dāng)，被告作出的《批復(fù)》和《答復(fù)》應(yīng)予撤銷。


按照《
中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第
二十七條“在項目建設(shè)、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評價，采取改進(jìn)措施…?！币约啊逗嗞柺协h(huán)境保護(hù)局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》關(guān)于環(huán)境影響評價科（行政審批科）“負(fù)責(zé)環(huán)境影響后評價工作”的規(guī)定，環(huán)境影響后評價系《
中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第
二十七條規(guī)定的行政許可項目，簡陽市環(huán)境保護(hù)局亦有負(fù)責(zé)環(huán)境影響后評價工作的職能，并非被告擅自設(shè)立，故對原告要求確認(rèn)被告擅自設(shè)立行政許可違法的訴訟請求，本院不予支持。綜上，被告作出

和

缺乏事實及法律、法規(guī)依據(jù)，應(yīng)予撤銷，原告要求確認(rèn)被告擅自設(shè)立行政許可違法的請求不能成立。據(jù)此，根據(jù)《
中華人民共和國行政訴訟法》第
七十條第一款第（一）項、《
中華人民共和國行政許可法》第
三十二條、參照國家發(fā)展改革委關(guān)于修改《
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》（修正）第三類第（十二）分項第11條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷簡陽市環(huán)境保護(hù)局于2016年5月30日作出的

（簡環(huán)發(fā)【2016】18號）和簡陽市環(huán)境保護(hù)局于2016年7月4日作出的

；


二、駁回原告的其他訴訟請求。


訴訟費50元由被告簡陽市環(huán)境保護(hù)局承擔(dān)。


如不服本判決，可在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于四川省資陽市中級人民法院。

審　判　長　　胡麗群 審　判　員　　稅遠(yuǎn)雄 人民陪審員　　黃道仙

書記員：李穎健