原告湖北經濟管理大學（長江職業(yè)學院）。
法定代表人田巨平，校長。
委托代理人陳海燕，湖北首義律師事務所律師。特別授權。
委托代理人黨慧直，湖北首義律師事務所律師。特別授權。
被告武漢市江夏區(qū)人民政府金口街道辦事處。
法定代表人陳衛(wèi)，主任。
委托代理人潘紅松，湖北晴川律師事務所律師。特別授權。
委托代理人黃緒芳。特別授權。

原告湖北經濟管理大學（以下簡稱湖北大學）與被告武漢市江夏區(qū)人民政府金口街道辦事處（以下簡稱金口辦事處）合同糾紛一案，本院曾于2015年5月14日作出（2014）鄂江夏民二初字第00429號《民事判決書》，原告湖北大學不服，上訴至武漢市中級人民法院，該院于2015年12月24日作出（2015）鄂武漢中民終字第01488號《民事裁定書》，認為一審判決事實不清，撤銷原判，發(fā)回重審。本院于2016年3月11日立案受理后，依法由審判員羅燕紅擔任審判長、與審判員熊文才、人民陪審員陳晶晶組成合議庭適用普通程序公開開庭進行了審理。原告湖北大學的委托代理人陳海燕、黨慧直、被告金口辦事處的委托代理人潘紅松、黃緒芳到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。
原告湖北大學訴稱，2004年6月18日，原、被告簽訂《長江職業(yè)學院新校區(qū)項目建設協(xié)議書》（以下簡稱協(xié)議書），并支付定金200萬元。該協(xié)議書中約定被告方負責對項目用地進行征用，保證首期征地2000畝，并預留擴征地1000畝，此約定超出了被告方的職權范圍，違反了法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，該協(xié)議書無效。2012年2月，被告方發(fā)函告知協(xié)議地塊被江夏區(qū)金口臺商投資區(qū)托管，無法履行協(xié)議。原告方發(fā)出解除通知，并要求退還定金，被告方不予答復。故起訴：1、依法確認雙方于2004年6月18日簽訂的《長江職業(yè)學院新校區(qū)項目建設協(xié)議書》無效；2、要求被告立即返還原告方定金200萬元及利息，利息按照同期銀行貸款利率自2004年6月29日起計至付清之日的利息；3、本案訴訟費由被告方承擔。
被告金口辦事處辯稱：1、雙方簽訂的協(xié)議書系對長江職業(yè)學院新校區(qū)項目建設開展前期工作的約定，主要內容涉及初步選址的范圍、辦理相關征地手續(xù)的分工、對土地安置補償?shù)某醪接嬎銟藴实?，該協(xié)議書內容不違反法律相關規(guī)定，協(xié)議有效；2、協(xié)議書簽訂后，被告方成立了工作專班，進行了選址勘測，并與地塊所在地勤建村村民委員會協(xié)議組織村民騰退了1000畝土地。由于原告方未在約定的期限內辦理征地手續(xù)，導致被告方向村民支付土地閑置補償費400萬元，原告方違反約定致協(xié)議書未能履行，依法其無權要求返還定金，請求駁回其訴訟請求。
經審理查明，2004年6月18日，原告長江職業(yè)學院（乙方）與被告金口辦事處（甲方）簽訂《長江職業(yè)學院新校區(qū)項目建設協(xié)議書》一份，該協(xié)議書的鑒證方系武漢市江夏區(qū)人民政府。協(xié)議書的主要內容為：為優(yōu)化教育資源配置，改變長江職業(yè)學院目前因校園狹小而嚴重影響學校發(fā)展及穩(wěn)定的現(xiàn)狀，經雙方多次協(xié)商并征得江夏區(qū)委、區(qū)政府同意，特訂立金口道區(qū)域內選址進行新校區(qū)項目建設的協(xié)議，面積3000畝。甲方的責任和義務：負責對項目用地進行征用，并按照有關法律規(guī)定為乙方申報、辦理國有土地使用權手續(xù)；保證乙方用地需要，保證首期征地2000畝，并為乙方預留擴征地1000畝的用地范圍；按照乙方項目建設需要，保證供水、排水、供電、電信、道路“五通”到乙方用地紅線邊，其費用由甲方支付；成立強有力的專班，協(xié)助乙方辦理項目建設的相關手續(xù)，保證項目建設順利進行；為乙方提供江夏區(qū)招商引資優(yōu)惠政策，并落實到位，土地價格實行最低價或最優(yōu)惠價，行政事業(yè)性收費取最低標準。乙方的責任和義務：成立項目建設的工作專班，開展相關工作；與甲方一道向省、市申報立項，申請建設用地指標單列和爭取地價優(yōu)惠政策；7月18日前與江夏區(qū)人民政府土地管理部門簽訂土地出讓合同書。項目用地價格及付款方式：甲方對乙方所征用的土地采取綜合費用包干計價，每畝地價按4.68萬元人民幣包干，共計人民幣9360元，征地包干費用包括土地補償費、勞力安置費、青苗補償費、地上、地下附作物、構筑物補償費、房屋拆遷補償費、菜地開發(fā)基金，以及大環(huán)境配套費和辦理國有土地使用權證等手續(xù)所發(fā)生的所有費用；由甲方負責辦理建設用地批準書，建設用地規(guī)劃許可證，國有土地使用權證，使用期50年。簽訂征地協(xié)議后，乙方于6月28日前向甲方支付200萬元人民幣，作為定金，此款在土地總款中如數(shù)扣減，余下付款方式以與江夏區(qū)人民政府土地管理部門簽訂的土地出讓合同為準。違約責任：除不可抗力的原因外，若非因乙方原因導致該土地未能近期征得并辦理有關征用手續(xù)，乙方未取得土地使用權證的，乙方有權解除合同，甲方應全額退還乙方所支付的所有費用，賠償損失及銀行貸款利息，如法律有明確規(guī)定的，則依照法律承擔違約責任；如甲方不能保證第二期征用土地數(shù)量，影響了乙方整體規(guī)劃，甲方為此要承擔違約責任。
協(xié)議簽訂后，原告方于2004年6月28日經銀行匯款向被告方支付定金200萬元。被告方向原告方出具“土地征用定金”收據(jù)一張。
2004年6月20日，中共江夏區(qū)金口道工作委員會、被告金口辦事處發(fā)文成立了長江職業(yè)學院新校區(qū)項目協(xié)調專班。同年12月15日，湖北省教育廳同意長江職業(yè)學院變更新校區(qū)選址為江夏區(qū)金口科技園。2005年1月19日，湖北省發(fā)改委同意選址，占地面積為800畝，建筑面積調整為15萬平方米。2005年7月，被告金口辦事處與金口勤建村委員會就長江職業(yè)學院金口新校區(qū)征地、拆遷補償相關事宜達成協(xié)議，面積約為1000畝。同年11月16日，武漢市江夏區(qū)城市規(guī)劃管理局頒發(fā)《建設項目選址意見書》，同意長江職業(yè)學院新校區(qū)在江夏區(qū)金口勤建村定點建設規(guī)劃用地性質為教育用地，面積427498平方米，建筑面積20萬平方米。2010年8月26日，中共江夏區(qū)金口道工作委員會、被告金口辦事處鑒于金口勤建村1000畝土地已經荒蕪5年、部分村民上訪的問題，做出決定，一是向村民補償400萬元；二是盡快與長江職業(yè)學院聯(lián)系促使其盡快解決教育用地指標問題；三是作好長江職業(yè)學院由于其能力的原因棄征的準備工作。2012年2月7日，被告金口辦事處做出工作復函，對協(xié)議書的內容以及成立的專班所開展的勘測、測量、項目申報，并言明協(xié)議地塊所在地勤建村已于2011年12月經江夏區(qū)人民政府決定已被江夏金口臺商投資區(qū)托管。2013年12月27日，原告方向被告方發(fā)函，通知解除協(xié)議書，并要求退還200萬元定金及相關費用。2014年1月4日，被告方收悉該函，未退還定金。原告方遂訴至本院。
另查明，涉案地塊在《武漢市金口新城總體規(guī)劃（2005-2020年）》（未經批復）中為教育用地。2008年底該地塊所在區(qū)域納入《武漢市都市發(fā)展區(qū)南部新城組群控制性詳細規(guī)劃導則》規(guī)劃范圍，規(guī)劃用地性質調整為排水用地、商業(yè)用地。即在2008年底前，該地塊依規(guī)辦理相關國土規(guī)劃審批手續(xù)后，可以辦理學校。2008年底規(guī)劃用地性質調整后，不能辦理學校。
武漢市江夏區(qū)國土資源和規(guī)劃局出具復函，闡明教育用地項目申報審批手續(xù)流程為：1、由項目單位申請立項；2、立項申請經審批后，再由項目單位向規(guī)劃主管部門申請辦理項目前期選址手續(xù)；3、在符合城市建設規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，同時符合國家用地政策的前提下，由項目單位向國土部門提出預審申請；4、國土部門接到申請后，按項目申請要求擬訂“一書四方案”等相關審批資料后，上報區(qū)人民政府審核同意，再逐級向市國土規(guī)劃管理部門和省國土資源廳進行審查后報省人民政府批準農用地轉用和土地征收手續(xù)（對涉及占用基本農田、基本農田以外的耕地超過35公頃或其它土地超過70公頃的須報國務院審批）；5、按省人民政府（國務院）審批意見，由用地單位落實相關征地補償費后，再向國地部門申請辦理該項目供地報批手續(xù)。同時向規(guī)劃部門申請辦理該項目建設工程審批手續(xù)；6、項目建設竣工后，再申請辦理項目建設工程驗收手續(xù)；7、經驗收合格后，由用地單位向國土部門申請辦理該項目登記審批手續(xù)，頒發(fā)《土地使用權證書》。

本案在審理過程中，雙方當事人均認可：1、征地手續(xù)中斷系導致協(xié)議書未能履行的原因；2、雙方已辦理的征地手續(xù)有“立項”、“選址”；3、隨后應辦理而未辦理的征地手續(xù)為：在符合總體規(guī)劃的前提下，由項目單位申請“預審”。對“預審”手續(xù)未辦理的原因，原告方認為：辦理預審手續(xù)的前提條件為符合總體規(guī)劃，其認為符合總體規(guī)劃即為“調規(guī)”，而其對“調規(guī)”的理解為：江夏區(qū)國土規(guī)劃部門認可該地塊為教育用地后應自行向上逐級報批，由于江夏區(qū)國土規(guī)劃部門未逐級報批，故無法提出“預審”申請。被告方認為：選址意見書上已載明了該地塊符合城市規(guī)劃要求，原告方應依法定程序直接提出“預審”申請。
以上事實，有雙方當事人的陳述、《長江職業(yè)學院新校區(qū)項目建設協(xié)議書》、《建設項目選址意見書》、武漢市江夏區(qū)國土資源和規(guī)劃局復函等證據(jù)證實，足以認定。
本院認為，本案屬委托合同糾紛。原告方為建設新校區(qū)的需要而與被告方簽訂了《長江職業(yè)學院新校區(qū)項目建設協(xié)議書》，雙方就新校區(qū)的初步選址的范圍、土地安置補償?shù)臉藴?、付款方式、違約責任等進行的約定，未違反相關法律規(guī)定，合法有效。原告方認為，協(xié)議書中約定的“保證首期征地2000畝，并為乙方預留擴征地1000畝”超出了被告方的行政職權，該協(xié)議書無效的意見，本院認為，雙方簽訂協(xié)議時已知該預征土地面積超出了被告方行政職權范圍，因而約定了“與甲方一道向省、市申報立項，申請建設用地指標單列”的條款，故雙方對預征土地面積的約定是基于對征地手續(xù)辦理后可征地面積的預測，而非對被告方行政權限內征地面積的約定，預征土地面積的實現(xiàn)程度有賴于建設用地指標的審批結果。原告方以此要求確認協(xié)議無效的理由不充分，法律依據(jù)不足，本院不予支持。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第四百一十條“委托人或者受委托人可以隨時解除合同”的規(guī)定，委托合同的雙方均享有任意解除權，自通知到達對方時合同解除。2014年1月4日，被告方收到原告方發(fā)出的解除協(xié)議通知時，協(xié)議解除。
關于協(xié)議未能實際履行的原因、責任及定金是否返還的問題。庭審中雙方當事人均認可：征地手續(xù)中斷系導致協(xié)議未能實際履行的原因。雙方已辦理的征地手續(xù)有“立項”、“選址”，隨后應辦理而未辦理的征地手續(xù)為：在符合總體規(guī)劃的前提下，由項目單位申請“預審”。
依據(jù)武漢市江夏區(qū)國土資源和規(guī)劃局2005年11月15日在涉案選址意見審批表上批示“該項目用地的規(guī)劃性質符合金口鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃”、2016年7月13日在金口街地塊相關情況復函中載明“2008年前涉案地塊總體規(guī)劃為教育用地，可以辦理學?！?、2016年3月31日在教育用地項目申報審批手續(xù)流程復函中載明“國土部門接受項目單位“預審”申請后，逐級上報市、省國土部門、省人民政府（國務院）批準農用地轉用和土地征收手續(xù)”的規(guī)定，可知符合總體規(guī)劃系涉案地塊規(guī)劃的性質與項目單位申請用地的性質相符，原告方申請辦校，需使用教育用地，而該地塊2005年--2008年底前的規(guī)劃性質即為教育用地，故涉案地塊符合總體規(guī)劃，用地單位可依規(guī)提出“預審”申請。原告方認為，涉案地塊未“調規(guī)”，不符合總體規(guī)劃的意見，與事實不符，本院不予采納。綜上，協(xié)議書未能實際履行的原因為項目單位未在2008年底前向武漢市江夏區(qū)國土資源和規(guī)劃局提出“預審”申請。
雖然雙方簽訂的協(xié)議書第四條第2款約定“乙方應與甲方一道向省、市申報立項，申請建設用地指標單列”，但根據(jù)我國國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》第十一條“預審應當審查以下內容：（一）建設項目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件；（二）建設項目用地規(guī)模是否符合有關建設用地指標的規(guī)定；…”的規(guī)定可知，申請“預審”是辦理建設用地審批的條件，故原告方未提出“預審”申請前，被告方無法與其一道辦理建設用地指標手續(xù)。涉案地塊2008年底前規(guī)劃為教育用地，原告方應依約向武漢市江夏區(qū)國土資源和規(guī)劃局提出“預審”申請，由于原告方未依約提出“預審”申請，導致征地手續(xù)中斷，合同未能實際履行，其依法應承擔違約責任。依據(jù)定金適用規(guī)則，原告方無權要求返還定金。
據(jù)此，依照《中華人民共和國合同法》第一百一十五條、第三百九十六條、第四百一十條的規(guī)定，判決如下：

駁回原告湖北經濟管理大學（長江職業(yè)學院）的訴訟請求。
本案受理費32592元，由原告湖北經濟管理大學負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)提出副本，上訴于湖北省武漢市中級人民法院。上訴人在提交上訴狀時預交案件受理費，款匯湖北省武漢市中級人民法院。戶名-湖北省武漢市中級人民法院，帳號17×××677，開戶行-農行武漢民航東路支行。上訴人在上訴期滿后七日內未預交訴訟費的，按自動撤回上訴處理。

審判長 羅燕紅
審判員 熊文才
人民陪審員 陳晶晶

書記員： 楊宏