上訴人（原審原告）：段長(zhǎng)鳳。
委托訴訟代理人：夏勇，湖北誠(chéng)業(yè)律師事務(wù)所律師。特別授權(quán)代理。
被上訴人（原審被告）：遠(yuǎn)安縣花某某鎮(zhèn)龍某村民委員會(huì)。住所地：湖北省宜昌市遠(yuǎn)安縣花某某村龍某村一組。
法定代表人：薛明華，該村委會(huì)主任。
委托訴訟代理人：曾凡楚，遠(yuǎn)安縣求是法律服務(wù)所法律工作者。特別授權(quán)代理。

上訴人段長(zhǎng)鳳因與被上訴人遠(yuǎn)安縣花某某鎮(zhèn)龍某村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱龍某村委會(huì)）確認(rèn)合同效力糾紛一案，不服遠(yuǎn)安縣人民法院（2015）鄂0525民初672號(hào)民事判決，向本院提起上訴，本院于2016年11月3日立案后，依法組成合議庭進(jìn)行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
段長(zhǎng)鳳上訴請(qǐng)求：撤銷一審判決，確認(rèn)雙方簽訂的租賃協(xié)議有效。事實(shí)和理由：1、農(nóng)村土地承包法并不排斥土地租賃的情況存在，法律只禁止將集體土地出租用于非農(nóng)建設(shè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)不在此限，而段長(zhǎng)鳳某龍某村委會(huì)簽訂的協(xié)議是農(nóng)村林地的租賃協(xié)議，不涉及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也沒有侵害農(nóng)戶的權(quán)利，租賃協(xié)議沒有改變?cè)瓉淼某邪P(guān)系，農(nóng)戶也沒有申請(qǐng)撤銷租賃合同，即使是無權(quán)處分的合同，也應(yīng)該歸于有效。2、一審法院適用法律錯(cuò)誤，雙方簽訂合同時(shí)農(nóng)村土地承包法并未施行，村民委員會(huì)組織法也是2010年修訂完成，一審法院適用前述法律作出裁判錯(cuò)誤。
龍某村委會(huì)辯稱，一審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序正確，請(qǐng)求駁回上訴，維持原判。
段長(zhǎng)鳳向一審法院起訴請(qǐng)求：請(qǐng)求判令確認(rèn)段長(zhǎng)鳳某龍某村委會(huì)于2002年5月30日簽訂的協(xié)議書及2006年12月8日簽訂的補(bǔ)充協(xié)議合法有效。
一審法院認(rèn)定事實(shí)：2002年5月30日，時(shí)任龍某村委會(huì)書記祁萬法未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議與段長(zhǎng)鳳簽訂了一份租賃協(xié)議并加蓋了村委會(huì)公章，協(xié)議約定：龍某村委會(huì)將位于龍某村半墩巖附近的荒山、荒坡租賃給段長(zhǎng)鳳發(fā)展養(yǎng)羊業(yè)，租賃期限為2002年5月30日至2032年5月30日止，租賃費(fèi)共30000元，2002年12月30日交200元的租賃費(fèi)，2003年12月30日交9800元的租賃費(fèi)，2004年12月30日交10000元的租賃費(fèi)，2005年12月30日交10000元的租賃費(fèi)。該協(xié)議中“半墩巖附近的荒山、荒坡”1983年已經(jīng)分包到劉文華等十個(gè)農(nóng)戶，后2004年6月又分別換發(fā)了新的林權(quán)證。2006年12月8日龍某村委會(huì)書記韓承勝未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議與段長(zhǎng)鳳簽訂了一份補(bǔ)充協(xié)議并加蓋了村委會(huì)公章，協(xié)議約定：考慮到段長(zhǎng)鳳的實(shí)際困難，將原合同即2002年5月30日協(xié)議中應(yīng)上交的租金予以減免，段長(zhǎng)鳳只需向村委會(huì)上交1000元并為鄉(xiāng)村修路捐款1000元，總計(jì)2000元為段長(zhǎng)鳳在龍某村委會(huì)投資種、養(yǎng)殖業(yè)全部上交金額。并將原四組閑置的退耕地50余畝給段長(zhǎng)鳳栽樹彌補(bǔ)虧損（韓國(guó)慶原山、地、住址及前后左右退耕地），龍某村委會(huì)保證段長(zhǎng)鳳正常順利投資，終身發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。有國(guó)家計(jì)劃時(shí)可將50余畝栽樹造林納入國(guó)家退耕還林計(jì)劃，享受本地村民待遇。從2002年5月30日至今段長(zhǎng)鳳一直在龍某村半墩巖附近的荒山、荒坡上養(yǎng)羊。
一審法院認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要功能是保障農(nóng)民的基本生存，農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本單元。國(guó)家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益、保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。涉及村民利益的事項(xiàng)或者土地承包，需經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)討論決定方可辦理。本案中的兩份協(xié)議雖名為租賃協(xié)議，實(shí)質(zhì)上是處理閑置土地以及劉文華等十戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。兩任村書記未經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)討論，也未經(jīng)相關(guān)土地的承包經(jīng)營(yíng)戶同意，與段長(zhǎng)鳳簽訂協(xié)議處理村民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及村閑置土地是違反法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定。據(jù)此，一審法院認(rèn)為雙方于2002年5月30日簽訂的協(xié)議書及2006年12月8日簽訂的補(bǔ)充協(xié)議無效。
綜合前述。一審法院依照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第九條、第十八條、第十九條、《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條第一款第（八）項(xiàng)、第（九）項(xiàng)及《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條第一款第（五）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)合同法＞若干問題的解釋（二）》第十四條之規(guī)定，判決：段長(zhǎng)鳳某龍某村委會(huì)于2002年5月30日簽訂的協(xié)議書及2006年12月8日簽訂的補(bǔ)充協(xié)議無效。案件受理費(fèi)80元，由段長(zhǎng)鳳負(fù)擔(dān)。
二審中，當(dāng)事人沒有提交新證據(jù)，除“半墩巖附近的荒山、荒坡1983年已經(jīng)分包到劉文華等十個(gè)農(nóng)戶”一節(jié)證據(jù)不足外，本院對(duì)一審法院查明的其他事實(shí)予以確認(rèn)。二審另查明，段長(zhǎng)鳳已依2006年12月8日補(bǔ)充協(xié)議的約定，向龍某村委會(huì)交納2000元。

本院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1998年修訂）并無土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，但該法第十五條規(guī)定：“……農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同……農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。從前述法律規(guī)定可知，村委會(huì)作為農(nóng)民集體所有土地的管理者，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的首次流轉(zhuǎn)過程中，始終處于發(fā)包人的地位，法律并未賦予村委會(huì)直接對(duì)外出租土地的權(quán)利。2003年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以用招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，且在依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等證書的，可以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此可見，出租應(yīng)作為二次流轉(zhuǎn)，即在承包人取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后（無論是家庭承包或是其他方式承包）流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式。段長(zhǎng)鳳上訴認(rèn)為法律并不禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租，此觀點(diǎn)并無不妥，但該觀點(diǎn)并不適用于村委會(huì)作為發(fā)包人時(shí)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形，故段長(zhǎng)鳳欲利用荒山養(yǎng)羊，應(yīng)依照前述法律規(guī)定與龍某村委會(huì)簽訂承包合同，本案中雙方簽訂的合同名為租賃，其本質(zhì)應(yīng)屬承包合同，一審法院對(duì)案涉合同的定性正確。
循此思路，即使案涉土地在2002年時(shí)均未設(shè)定用益物權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)），但根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1998年修訂）的規(guī)定，案涉土地應(yīng)屬于采用其他方式承包的集體土地，于此情形，除需簽訂合同之外，尚應(yīng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2／3以上成員或者2／3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)，案涉土地的發(fā)包顯然沒有經(jīng)過前述法定程序，一審法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》（1999年10月1日起施行）第五十二條的規(guī)定，認(rèn)定合同因違反法律效力性的強(qiáng)制性規(guī)定歸于無效正確。但一審法院在認(rèn)定案涉合同效力時(shí)引用了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第九條、第十八條、第十九條的規(guī)定，因前述法律系于2003年3月1日起施行，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，不應(yīng)作為評(píng)判于此之前（2002年）簽訂的合同效力的依據(jù)，且該法第十八條、第十九條規(guī)定的是家庭承包方式下的承包原則和程序，并不適用于本案，同理，一審法院適用《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2010年10月28日修訂）第二十四條的規(guī)定作為裁判依據(jù)亦屬適用法律不當(dāng)，本院予以糾正。
本院同時(shí)注意到，案涉部分山林在2004年（之前是否承包經(jīng)營(yíng)無證據(jù)證實(shí)）已由龍某村十戶村民承包并取得林權(quán)證，段長(zhǎng)鳳某龍某村委會(huì)在2006年簽訂補(bǔ)充協(xié)議時(shí)，實(shí)際侵害了真正權(quán)利人的合法權(quán)益，屬無權(quán)處分他人財(cái)產(chǎn)的行為，而在村民承包期內(nèi)，非經(jīng)法定程序或滿足法定條件，不得收回或調(diào)整承包地，是我國(guó)土地管理相關(guān)法律法規(guī)確立的基本原則，龍某村委會(huì)將該部分土地重復(fù)發(fā)包，違反了前述規(guī)定，當(dāng)然無效。段長(zhǎng)鳳認(rèn)為此類無權(quán)處分合同屬可撤銷合同系對(duì)法律的誤解，撤銷權(quán)的除斥期間在本案中并無適用余地。
綜上所述，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律存在瑕疵，但裁判結(jié)果正確，故對(duì)段長(zhǎng)鳳的上訴請(qǐng)求不予支持。依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1998年修訂）第十五條、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第四十四條、第四十五條、第四十八條、《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)合同法＞若干問題的解釋（二）》第十四條、第三十條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百七十條第一款第（一）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國(guó)民事訴訟法﹥的解釋》第三百三十四條之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)80元，由段長(zhǎng)鳳負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。

審　判　長(zhǎng)　　張曉燕 審　判　員　　畢　勇 代理審判員　　胡曉靜

書記員：張鵬煒