原告（上訴人）：宜昌市金峽旅游服務(wù)有限公司。
法定代表人：汪射斗，經(jīng)理。
一、二審委托代理人：劉強(qiáng)，宜昌市三峽律師事務(wù)所律師。
一、二審委托代理人：艾光義，宜昌市三峽律師事務(wù)所律師。
被告（被上訴人）：宜昌市旅游局。
法定代表人：田延龍，局長(zhǎng)。
一審委托代理人：熊平，宜昌市中天律師事務(wù)所律師。
一、二審委托代理人：李曉清，宜昌市天合律師事務(wù)所律師。
一審法院：湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院。
合議庭組成人員：審判長(zhǎng)：鄒順友；審判員：葉建國(guó)、向建軍。
二審法院：湖北省宜昌市中級(jí)人民法院。
合議庭組成人員：審判長(zhǎng)：姚世鑄；審判員：袁定家、汪本雄。
一審訴辯主張
1．被訴具體行政行為：1996年9月25日，被告認(rèn)定原告違法經(jīng)營(yíng)，根據(jù)國(guó)務(wù)院《旅行社管理暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，以文件形式?jīng)Q定“取消原告旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格，今后不批準(zhǔn)其成立旅行社的申請(qǐng)，原告停止一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，拆除所有經(jīng)營(yíng)宣傳牌匾”。
2．原告訴稱(chēng)：被告不尊重客觀事實(shí)，濫用職權(quán)，隨意處罰，嚴(yán)重侵犯了我公司的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，給原告造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)被告的處理決定，賠償原告經(jīng)濟(jì)損失8239.28元。其理由如下：（1）被告處罰決定以四封旅客投訴信和中央電視臺(tái)曝光作為依據(jù)不能成立。上述投訴和新聞曝光客觀存在，但均反映的是服務(wù)質(zhì)量方面的問(wèn)題。我公司針對(duì)投訴，進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)查核實(shí)，并分別不同情況對(duì)直接責(zé)任人進(jìn)行了嚴(yán)肅處理，爭(zhēng)取了游客的諒解。被告以此認(rèn)定原告內(nèi)部管理差，服務(wù)質(zhì)量低劣，給宜昌旅游業(yè)形象造成極壞影響，是不客觀不公正的。（2）我公司設(shè)立的五處分支機(jī)構(gòu)辦理了工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，是依法經(jīng)營(yíng)的單位，沒(méi)有擾亂旅游市場(chǎng)秩序。（3）被告依據(jù)國(guó)務(wù)院《旅行社管理暫行條例》。對(duì)我公司處罰缺乏法律依據(jù)，且無(wú)權(quán)取消我公司旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格，更不能決定今后不批準(zhǔn)我公司成立旅行社的申請(qǐng)以及停止一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，拆除所有經(jīng)營(yíng)宣傳牌匾。
3．被告辯稱(chēng)：原告在經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)中，采用欺詐行為攬客，高標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，低標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)，導(dǎo)游不盡職責(zé)，服務(wù)質(zhì)量低劣，坑害消費(fèi)者，給宜昌旅游業(yè)形象造成極壞的影響。原告未經(jīng)旅游行政管理部門(mén)批準(zhǔn)同意，設(shè)立多處分支機(jī)構(gòu)，違法經(jīng)營(yíng)接待國(guó)內(nèi)公民旅游業(yè)務(wù)，并將其分支機(jī)構(gòu)火車(chē)站接待處違法發(fā)包給私人承包，收取管理費(fèi)。原告內(nèi)部管理存在嚴(yán)重問(wèn)題，必然導(dǎo)致其旅游服務(wù)質(zhì)量低劣，投訴事件頻繁發(fā)生。本局依據(jù)國(guó)務(wù)院和國(guó)家旅游局的有關(guān)規(guī)定對(duì)原告處罰事實(shí)清楚，證據(jù)充分，請(qǐng)求法院維持其決定，駁回原告的賠償請(qǐng)求。
一審事實(shí)和證據(jù)
宜昌市西陵區(qū)人民法院經(jīng)審理查明：原告于1994年8月由汪射斗等四人投資成立宜昌市金峽旅游服務(wù)有限公司，經(jīng)工商部門(mén)登記，取得了企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，是被告認(rèn)可經(jīng)營(yíng)范圍包括接待國(guó)內(nèi)公民旅游服務(wù)資格的公司。1996年7月至8月，被告先后收到來(lái)自北京、江蘇、河北、河南等地游客投訴信四封。其中河南游客投訴信分別在《宜昌日?qǐng)?bào)》和《三峽市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》上刊登。投訴信分別反映自1996年4月以來(lái)，原告工作人員在接待中以“乘豪華輪船、上下水乘坐三等艙”等欺騙和不實(shí)的承諾招攬游客；不按議定的條件提供服務(wù)，抬高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，降低乘船、住宿、伙食等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；導(dǎo)游人員不履行講解職責(zé)，對(duì)待游客態(tài)度蠻橫等問(wèn)題。上述投訴信經(jīng)被告分別批轉(zhuǎn)給原告調(diào)查查處。原告對(duì)四封投訴信反映的情況調(diào)查后，分別向被告提出書(shū)面報(bào)告。報(bào)告中認(rèn)為游客反映的情況屬實(shí)和基本屬實(shí)。爾后，原告分別向投訴游客道歉或賠償，對(duì)本公司直接責(zé)任人處理、登報(bào)停業(yè)整頓等。
同時(shí)還查明：原告在經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)中，未經(jīng)被告審查批準(zhǔn)先后在火車(chē)站廣場(chǎng)、勝利一路、云集路飯店等五處設(shè)立接待處、外聯(lián)部、業(yè)務(wù)經(jīng)理室等分支機(jī)構(gòu)，從事接待國(guó)內(nèi)公民旅游服務(wù)業(yè)務(wù)。其中火車(chē)站接待處發(fā)包給私人承包違法經(jīng)營(yíng)。1996年9月16日，中央電視臺(tái)“新聞30分”節(jié)目報(bào)道宜昌市旅游市場(chǎng)狀況時(shí)，其中對(duì)原告多次被投訴的火車(chē)站接待處在記者采訪時(shí)無(wú)工作人員在崗，半小時(shí)后趕來(lái)的負(fù)責(zé)人對(duì)其經(jīng)營(yíng)提供不出合法憑證的情況進(jìn)行了報(bào)道。同年9月25日，被告以游客的四封投訴信和中央電視臺(tái)新聞報(bào)道的錄像帶及原告處理投訴的書(shū)面報(bào)告等為證據(jù)，以前述答辯認(rèn)定的事實(shí)和理由，根據(jù)國(guó)務(wù)院《旅行社管理暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，以宜市旅字（1996）第90號(hào)文件，決定“取消原告旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格，今后不批準(zhǔn)其成立旅行社的申請(qǐng)，原告停止一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，拆除所有經(jīng)營(yíng)宣傳牌匾”。
上述事實(shí)有下列證據(jù)證實(shí)：
1．游客的四封投訴信。
2．原告對(duì)投訴查處的書(shū)面報(bào)告。
3．中央電視臺(tái)“新聞30分”錄像帶（視聽(tīng)資料）等。
一審判案理由
宜昌市西陵區(qū)人民法院審理后認(rèn)為：原告未經(jīng)旅游行政管理部門(mén)批準(zhǔn)，設(shè)立多處分支機(jī)構(gòu)，違法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)，擾亂了旅游市場(chǎng)秩序；因服務(wù)質(zhì)量低劣多次被投訴。雖然原告在處理游客投訴問(wèn)題上有所認(rèn)識(shí)亦作了相應(yīng)的處理，但其在1996年4月份以來(lái)，尤其是在全國(guó)開(kāi)展旅游市場(chǎng)整頓期間，連續(xù)多次地發(fā)生侵害游客權(quán)益的行為，損害了宜昌旅游行業(yè)形象。同時(shí)也暴露出原告內(nèi)部管理差、整改不力。被告處理決定所認(rèn)定的主要事實(shí)清楚，證據(jù)充分，在適用法律上雖沒(méi)有具體引用規(guī)章及條款，但適用法律并無(wú)錯(cuò)誤。國(guó)家旅游局《旅行社管理暫行條例辦法》第二十四條規(guī)定：對(duì)超越獲準(zhǔn)的營(yíng)業(yè)范圍，進(jìn)行非法經(jīng)營(yíng)的；降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和接待規(guī)格，服務(wù)質(zhì)量低劣，造成影響的，均可吊銷(xiāo)旅行社經(jīng)營(yíng)許可證。綜上原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)被告處理決定及請(qǐng)求賠償?shù)睦碛刹荒艹闪ⅲㄔ翰挥柚С?。但是，被告的處理決定主文不規(guī)范，只能部分維持。
一審定案結(jié)論
宜昌市西陵區(qū)人民法院參照國(guó)家旅游局《旅行社管理暫行條例辦法》第二十四條，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
1．維持被告宣市旅字（1996）第90號(hào)文件中“取消原告旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格”的決定。
2．駁回原告的賠償請(qǐng)求。
案件訴訟費(fèi)150元，由原告承擔(dān)。
二審情況
1．二審訴辯主張
（1）上訴人（原審原告）訴稱(chēng)：上訴人從事接待國(guó)內(nèi)公民旅游業(yè)務(wù)，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，只需領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可經(jīng)營(yíng)，不需報(bào)經(jīng)旅游行政管理部門(mén)批準(zhǔn)；游客投訴反映服務(wù)的質(zhì)量問(wèn)題并非情節(jié)惡劣，且上訴人對(duì)投訴信已按照被上訴人的批轉(zhuǎn)意見(jiàn)即時(shí)查處，并向被上訴人遞交了書(shū)面整頓報(bào)告，被上訴人不能對(duì)同一事實(shí)進(jìn)行重復(fù)處罰；中央電視臺(tái)“新聞30分”曝光是對(duì)宜昌旅游市場(chǎng)情況的綜合報(bào)道，并非僅指上訴人；被上訴人對(duì)上訴人作出的處理決定未引用法律具體條款，其處罰內(nèi)容超出了職權(quán)范圍，是濫用職權(quán)。原審法院判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，證據(jù)不足，適用法律不當(dāng)，請(qǐng)求二審法院撤銷(xiāo)一審判決，撤銷(xiāo)被上訴人的處理決定，賠償經(jīng)濟(jì)損失。
（2）被上訴人（原市被告）在答辯中除一審時(shí)答辯的內(nèi)容外，針對(duì)上訴答辯稱(chēng)：被上訴人在接到游客投訴后，責(zé)成上訴人處理善后工作，上訴人對(duì)投訴游客道歉、退賠及處理責(zé)任人等均不屬被上訴人作出的行政處罰。原審法院判決維持被上訴人的處罰，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，請(qǐng)求二審維持原判。
2．二審事實(shí)和證據(jù)
二審查明的事實(shí)和認(rèn)定的證據(jù)與一審基本相同。
3．二審判案理由
宜昌市中級(jí)人民法院審理后認(rèn)為：上訴人未經(jīng)被上訴人批準(zhǔn)，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)，違反了旅游行業(yè)有關(guān)規(guī)定；上訴人對(duì)投訴信查處并以自己的名義作出的各種處理，系內(nèi)部管理行為，被上訴人作出的處理決定不是對(duì)同一事實(shí)的重復(fù)處罰；被上訴人提供的中央電視臺(tái)對(duì)宜昌旅游市場(chǎng)的報(bào)道錄像，也反映了上訴人被游客投訴及管理情況，被上訴人以此作為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)并無(wú)不當(dāng)。被上訴人作出的處理決定雖適用法律不規(guī)范，但原審法院已對(duì)其提出司法建議。被上訴人在行政處罰決定中決定上訴人應(yīng)予處罰的主要事實(shí)清楚，證據(jù)充分。原審法院判決維持被上訴人宜市旅字（1996）第90號(hào)文件“取消上訴人旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格”的決定正確。
4．二審定案結(jié)論
宜昌市中級(jí)人民法院根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)150元，由上訴人負(fù)擔(dān)。
評(píng)析
本案在事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定上，原、被告之間爭(zhēng)議較大，應(yīng)該說(shuō)，通過(guò)訴辯雙方的主張和一、二審法院的判案理由，是能夠比較清楚地說(shuō)明原告違反旅游行政管理法規(guī)的事實(shí)是清楚的，證據(jù)也是充分的。兩審法院根據(jù)該案的具體情況，判決部分維持被告的具體行政行為，體現(xiàn)了依法辦案和實(shí)事求是的精神。
1．被告處理決定從形式到內(nèi)容雖不夠規(guī)范，但法院判決部分維持還是正確的。
被告宣市旅字（1996）第90號(hào)文件決定“取消原告旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格，今后不批準(zhǔn)其成立旅行社的申請(qǐng)，原告停止一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，拆除所有經(jīng)營(yíng)宣傳牌匾”。首先，被告處理決定用文件的形式而不是處理（處罰）決定書(shū)。其次，取消經(jīng)營(yíng)資格與吊銷(xiāo)許可證從法律意義上說(shuō)是有較大區(qū)別的。前者要比后者的外延大，它還包括工商營(yíng)業(yè)資格。至于被告處理決定中“今后不批準(zhǔn)原告成立旅行社，拆除宣傳牌匾”等內(nèi)容，確有畫(huà)蛇添足或?yàn)E用職權(quán)之嫌。審理中一審法院考慮到上述被告在適用法律上存在的問(wèn)題，并不影響到案件的定性處理，為保護(hù)旅游者合法權(quán)益，制裁違法行為，維護(hù)和整頓旅游市場(chǎng)秩序，判決部分維持了被告的處理決定。同時(shí)，為促進(jìn)被告依法行政、改進(jìn)和提高執(zhí)法水平，一審判決后及時(shí)發(fā)出了司法建議，對(duì)被告在執(zhí)法中暴露出的問(wèn)題—一指出，并提出了具體的建議和要求。當(dāng)然，需要說(shuō)明的是，本案被告的處理決定是在《行政處罰法》實(shí)施以前作出的，否則，無(wú)疑是該撤銷(xiāo)的。
2．法院判決部分維持是恰當(dāng)?shù)摹?/p>
《行政訴訟法》第五十四條明確規(guī)定，一審判決只能是判決維持、判決撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)并可判決被告重作、判決限期履行義務(wù)、判決變更等四種形式。本案一審法院根據(jù)案件處理的具體需要，判決維持被告宜市旅字（1996）第90號(hào)文件中“取消原告旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格”，實(shí)際上判決形式是部分維持了被告的處理決定。我們認(rèn)為，《行政訴訟法》實(shí)施至今已有六年多，通過(guò)審判實(shí)踐證明，其過(guò)于原則的規(guī)定已不能完全適應(yīng)行政審判發(fā)展的需要。如“對(duì)事實(shí)違法性的確認(rèn)”，行政審判實(shí)踐中超出規(guī)定的四種判決形式，判決確認(rèn)致害行為違法也不乏其例。本案中由于被告行政處理的主文表述不規(guī)范，法院判決不能全部維持，亦無(wú)撤銷(xiāo)之必要。因此，一審法院判決部分維持，突破了行政審判的四種判決形式，既體現(xiàn)了實(shí)事求是的辦案精神，又無(wú)疑是對(duì)行政審判實(shí)踐和理論發(fā)展的大膽探索。
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